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解读《关于加强测绘质量管理的若干意见》
来源:    日期: 2008-07-18
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  来源:中国测绘报

  为了深入贯彻《国务院关于加强测绘工作的意见》关于健全测绘质量管理体系、加强测绘质量监管的要求,为经济社会发展和全面建设小康社会提供更为可靠的测绘保障服务,促进测绘事业和地理信息产业又好又快发展,国家测绘局印发了《关于加强测绘质量管理的若干意见》(以下简称《意见》。2008年4月15日,本报一版曾编发消息进行过报道。——编者注)。《意见》深刻分析了加强测绘质量管理的重要性和紧迫性,结合当前和今后一段时期测绘质量管理工作的趋势和特点,确立了测绘质量监督管理体制,细化了测绘项目参与各方的质量责任,探索提出了测绘质量文件备案等质量管理的新办法,明确了测绘质检单位定位及质检队伍建设措施,是指导测绘质量管理实践的重要纲领性文件。贯彻落实《意见》,必须准确理解和把握《意见》中提出的主要思路和关键问题,概括起来是:完善两个体制,强化一个手段,探索两项制度,建好两支队伍。

  完善两个体制

  两个体制即测绘质量监督管理体制和测绘项目质量责任制。《意见》分别从行政监管和项目管理两个层面,明确了测绘质量管理的主体及相应职责,既保证了政府宏观管理的有效执行,又保证了测绘项目参与各方自我约束管理的内在动力。

  第一,完善分级分类的测绘质量监督管理体制。《测绘法》第三十四条规定,“县级以上人民政府测绘行政主管部门应当加强对测绘成果质量的监督管理”。目前大部分省级测绘行政主管部门已设立测绘质量监管部门,部分市县测绘行政主管部门明确了质量管理人员,但因各级测绘行政主管部门在质量管理方面的权力、职责没有明确划分,出现了多头管理、职能交叉的问题,使得工作上的扯皮和监管上的缺位在所难免,难以形成高效、统一的工作机制。这就需要借鉴测绘资质管理、成果管理经验,理顺各级测绘行政主管部门职责分工,形成层次分明,权责一致的测绘质量监管体制。

  从监管内容上看,测绘质量监管应包括测绘项目成果本身和测绘单位的质量行为。因此监管职责划分方法很多,可以按项目类别分,可以按资金额度分,可以结合测绘资质对测绘单位实行“谁发证谁管理”,也可以实行属地管理。调研表明,属地管理得到多数人的支持。但测绘作业流动性强,异地承揽、作业的情况较多,造成“属地”概念并不唯一,呈多样性。如某部委所属一测绘单位,测绘资质注册在广东,承揽了一个测绘项目主要对三峡工程测绘成果进行处理,而作业地点在北京。其中,测绘单位所在地、测绘项目实施地和成果内容表现地截然不同,究竟按哪种属地管理,各方存在较大分歧。

  一方面,考虑到项目实施地的测绘行政主管部门便于获取相关信息,部分地区建立的外地单位作业备案制度取得了较好效果,由项目实施地对测绘项目进行监管能够保证监督的可行性和有效性;另一方面测绘质量的日常监管必须借力测绘资质管理,测绘单位所在地测绘行政主管部门可以对质量不合格测绘单位,依法予以注销测绘资质、降低资质等级直至吊销测绘资质的处罚,从而切实将质量监管落到实处。因此《意见》明确提出了分级、分类的质量监管体制:“分级”即国家、地方两级管理各有侧重,国家测绘局加强重大项目质量监督检查,地方测绘行政主管部门负责本行政区域内测绘单位和测绘项目的日常监督管理;“分类”即基础测绘项目由组织实施该项目的测绘行政主管部门监管,非基础测绘项目由项目实施地测绘行政主管部门监管。

  第二,完善测绘项目质量责任制。根据国际标准化组织发布的ISO9000系列标准,质量是指活动及其成果符合技术标准规定和满足用户需求的程度,因此测绘质量应是测绘成果生产过程、成果本身及后续服务质量的总和。通常测绘成果缺少真值可供依据和检测,只有通过对测绘过程的规范化控制才能保障成果和服务的可靠性,所以“质量是生产出来的”这句话在测绘活动中具有更深刻的内涵。从2007年全国重点测绘工程质量监督检查中发现的质量问题看,原始观测手簿和数据计算不规范、地理要素错漏较多、技术文档不全等过程质量问题较多,也证明了过程质量管理的必要性。市场经济条件下,必须将质量管理的关口前移,将过去以成果质量监管为主的事后管理方式,转变为涵盖设计、施测、项目质量验收、监督检查等各个环节的全过程质量管理。

  只有明确测绘活动全过程各环节的质量管理的内容和要求,明确各参与主体应负有与所承担工作相应的责任,才能保证最终成果质量。《测绘法》第三十四条明确规定:测绘单位应当对其完成的测绘成果质量负责。那么测绘活动的参与各方均属于测绘单位,测绘项目出资人、设计单位、施测单位和检查验收单位应当共同对测绘质量负责,这一思想也是对《测绘法》的细化。项目出资人居主导地位,对测绘质量负有重要责任,应择优选择项目承担单位,自觉接受监督;设计是测绘质量的基础和前提,设计单位应确保设计质量;施测单位在测绘质量管理中处于核心地位,必须严格按要求作业;检查验收单位对作出的结论负责。

  强化一个手段

  强化一个手段即强化监督检查这个质量管理的有效手段。从上世纪80年代中期以来,国家测绘局开始以抽样检查方式对测绘成果质量实施监督管理,目前约3/4的省级测绘行政主管部门每年对测绘行业单位开展监督检查。实践表明,监督检查作为测绘质量管理的重要手段,经过20年的建立、发展和完善,发挥着重要作用,有利于增强测绘单位的责任意识,有利于维护测绘活动参与各方的合法权益,有利于营造诚实守信的测绘市场环境。但也必须看到存在的问题,如检查的权威性和有效性不强,检查覆盖面有限,检查频率较低,处罚力度不大,以及还存在着不敢执法、不善于执法的现象等。

  《意见》明确提出了加大监督检查力度和广度的要求。一是要提高监督检查的针对性和有效性。十七大报告指出,公共性是服务型政府的基本特征和属性,强调将公众利益作为工作的出发点。重要地理信息系统、房产测绘、导航电子地图、重大建设工程测量等测绘成果质量与国家、人民利益密切相关。《意见》提出要着力重点开展涉及国家主权和安全、关系人身和财产安全、社会反应强烈的重点项目的质量的监督检查,体现的正是为公众利益服务的思想。二是要充分发挥国家和地方两级监督作用,各有侧重,协同配合。国家测绘局通过国家测绘质量专项监督检查,摸清全国测绘质量状况和薄弱环节,把更多精力转到制定测绘质量战略规划、政策法规和标准规范上,重点加强宏观管理;地方加强本地区测绘质量的统筹协调,确保国家方针政策的有效实施,重点强化执法监管职责。因此《意见》指出,“十一五”期间,国家测绘局将重点开展重大测绘工程成果质量的监督检查。地方要积极支持和配合全国性检查活动,同时要建立质量管理的长效机制,扩大监督检查的覆盖面,缩短覆盖周期。三是要加大执法力度。按照《意见》关于加强联合执法、加大监管力度的要求,各级测绘行政主管部门要根据检查内容,主动加强与质检、工商、新闻出版等部门的沟通和协调,建立和完善联合执法机制,综合运用法律、行政和经济手段,通过市场调节和政府管理的有机结合,加大处罚力度。

  探索两项制度

  新的经济技术和环境条件下,测绘事业面临着需求结构、技术手段、消费层次和资源配置方式的深刻变化。测绘质量管理工作,必然也要适应这种转变的要求,积极调整应对,切实加强测绘质量政策研究与制度创新。

  第一,加快推动测绘监理制度的建立。随着测绘成果形式、服务模式、测绘用户主体的多元化发展,测绘监理作为一种面向全过程控制的管理方式,已经产生了需求,部分地区和单位已经开展了不同形式的监理活动。从实践情况看,测绘监理在控制项目进度、规范资金使用和保证项目质量等方面都产生了积极作用,《国务院关于加强测绘工作的意见》第十六条也明确提出建立测绘质量监理制度的要求。但必须看到这一制度的建立需要统筹考虑的关键问题。一是测绘项目不同于建设工程等其他工程领域,实行监理必须充分研究不同类型测绘活动在作业形式和质量控制等方面的行为、技术特点,顺应客观规律,探索科学可行的测绘监理方式和强制监理项目范围。二是在监理需求推动下,部分测绘质检单位已经参与到监理活动中来。一方面质检单位在质量检验方面的经验和业务能力,为其从事测绘监理业务提供了必要的技术保证,但另一方面监理行为本身也是质量监管的重要内容,质检单位作为测绘行政主管部门履行监管职能的技术保障机构,不能既做“裁判员”又做“运动员”,必须保证其公正性和权威性。因此《意见》提出,有条件的地区可以通过地方政策的制定积极开展监理试点,并对其中的重难点问题进行研究和探索。

  第二,探索质量文件备案制度。目前各级测绘行政主管部门针对测绘项目开展质量监管时,获取项目信息的主要途径是要求测绘单位主动提供其所承担的测绘项目材料,以此来确定监督管理的项目范围。但对测绘单位的报送行为缺乏机制上的约束,导致部分测绘单位怀有投机取巧的侥幸心理,存在瞒报、漏报现象;测绘单位是否按要求报送了项目、项目信息的完整性和真实性如何,无法得到有效监督和验证;而项目材料仅由施测单位提供,在某种程度上淡化了项目其他参与方的质量责任。

  因此《意见》借鉴了建设工程领域质量监管的经验,从健全制度和加强监督入手,提出探索重大测绘项目质量文件备案制度。具体来讲即项目承担单位在项目验收完成后,将相关质量合格文件和质量检验报告报送相应测绘行政主管部门存查。这一制度首先有利于调动测绘活动参与各方的自主性,促使各方共同规范项目质量管理,严格落实项目质量责任;其次有利于转变政府职能,更好地发挥测绘部门的宏观监督作用。在当前深化行政管理体制改革的总体要求下,政府部门应少参与或不参与微观经济运行和管理。测绘部门应主要运用经济、法律和行政监督手段,确保测绘项目实施程序合法、参与各方行为合法、项目执行标准规范合法。实行备案制度,一方面测绘部门能够全盘掌握测绘项目总体情况,结合质量管理需要,适时制定出台政策法规;另一方面测绘部门可以对项目验收组织形式、验收程序、执行标准等依法进行监督,一旦发现违法违规行为或成果存在严重质量问题的依法予以处罚。《意见》同时对各地实施此制度作出了因地制宜地安排,指出各级测绘行政主管部门要结合本地区的实际,积极探索建立这一制度的可行途径,为确定科学合理的备案项目范围、备案内容、工作程序及后续管理措施等积累实践经验。

  建好两支队伍

  有没有高素质的人才队伍提供组织人员保障和专业技术支撑,是决定测绘质量管理工作成效优劣的主要因素。测绘市场发展中出现的低质压价、无序竞争等不良现象都给测绘质量管理带来了新的课题,也对测绘质量管理队伍和质量检验队伍提出了更高的要求。《意见》从强化组织保障、优化外部环境、规范内部管理、提高人员素质等方面着手,从提高测绘质量管理和质量检验两支队伍的整体能力水平出发,提出了建好两支队伍的要求。

  第一,规范测绘质量管理队伍建设。《测绘法》明确规定,县级以上测绘行政主管部门应加强测绘质量监督管理。健全的测绘质量管理队伍是履行测绘质量管理职能的基础和前提。要进一步加强测绘行政管理职能,将省、市、县级测管部门作为测绘质量监管执行的主要力量。目前,仍有少数的市、县尚未落实测绘管理机构和职责,已经明确了测绘管理机构和职责的市、县,也存在职责不到位、编制不到位和人员不到位等问题,致使市、县级测绘质量监督管理职能落实缺乏力度,给测绘质量统一监管增加了难度。

  《意见》要求,测绘质量管理是各级测绘行政主管部门的重要职能,必须在组织和人员上予以保障落实。各级测绘行政主管部门应采取积极有效的措施,落实管理力量,强化组织保障,加强自身建设,确保测绘质量管理高效顺畅和监管到位。省级测绘行政主管部门要设立或明确测绘质量管理职能部门,负责质量管理法规制度建设、监督检查计划的制定与组织实施、质量问题的仲裁和协助处理有关的行政复议等工作;市、县级测绘行政主管部门要有明确的测绘质量管理人员,在省级测绘行政主管部门的指导下开展工作。

  第二,规范测绘质检队伍建设。1987年国家测绘局成立了国家测绘产品质量监督检验测试中心。目前除西藏、重庆外,全国已有29个省级测绘质量监督检验站,其中大多数为省级测绘行政主管部门直属的全额或差额拨款事业单位。多年来,各级测绘质检单位认真履行政府委托的监督检验职责,严格执行法律、法规及强制性标准规定,有力地推动了测绘质量总体水平的提高,树立了良好的社会形象,已经成为测绘质量管理中不可或缺的重要力量。

  过去一个时期有关部门曾提出质检单位的改革方向是推向市场、作为第三方中介机构向社会化服务转变,导致部分地方测绘行政主管部门和测绘质检单位对质检队伍的发展方向产生了困惑和顾虑。事实上,质检单位从事的监督检验工作是政府职能的延伸,维护的是公众利益,体现的是社会效益,若按一般的社会中介机构定位,则难以为质量监管提供强有力的技术支撑。因此《意见》在第(十二)条对质检单位性质和定位作出明确表述:质检单位是测绘行政主管部门进行测绘质量监督管理的技术保障单位和业务执行机构,必须进一步落实质检单位的事业职能。

  目前,质检单位的人员、设备及财务状况差异较大,与当地经济发展水平密切关联,地区之间很不平衡,甚至部分质检单位的人员技术力量以及硬软件设备等均滞后于生产单位,直接影响到质检工作的公正性和权威性。必须从外部环境和内部管理两个层面加强质检单位建设。一是优化外部环境。按照《意见》要求,基础测绘项目质量检验经费应独立拨付,使质检单位在经费和利益上与被检单位脱钩,不得因被检项目未获通过而拖欠或克扣质检经费,为其独立、客观、公正地行使职权创造有利环境。二是规范自身建设与管理。《意见》要求,要逐步实行专业质检人员持证上岗制度和考核淘汰制度,加强对专业质检人员的业务培训和继续教育,全面提升专业质检人员的技术水平。为了解决现阶段质检力量难以满足测绘质量监督需要的突出矛盾,国家测绘局将继续推进国家测绘质量监督检验专家库建设,出台管理办法,明确专家的资格、选拔程序、考核办法等,形成一支技术实力强、相对稳定、管理规范的国家质检队伍。

  全面提高测绘质量水平,是一项长期而艰巨的重大任务。《意见》明确了今后一个时期测绘质量管理工作的主要任务和保障措施。广大测绘质量管理工作者应深刻领会《意见》精神,充分认识测绘质量管理的重要意义,切实增强做好这项工作的责任感和主动性,认真负责,狠抓落实,努力把测绘成果质量、工程质量和服务质量提高到一个新的水平,全面提高测绘对经济社会发展的保障能力和服务水平。(刘海岩)


 
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