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《深圳市地质灾害防治管理办法》释义
来源: 日期: 2012-11-09
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  一、制定《办法》的背景和必要性

  深圳地处东南沿海丘陵地区,地形起伏大,平原只占陆地总面积的22%,地质构造复杂,断裂和隐伏岩溶比较发育,受气候异常影响,台风暴雨频繁,持续降雨或局地强降雨天气时有发生,自然地质环境条件较差。经过30多年的高速发展,我市城市规模不断扩大,到2012年,全市1991平方公里的土地已建成900多平方公里,实际人口超过1500万,人口密度跃居中国第一全球第五,在城市建设取得举世瞩目的成就同时,前期不适当的人类工程活动也带来了诸多地质环境问题:一是工程建设中的开山切坡行为形成了数千处危险边坡和斜坡类地质灾害隐患点;二是填海造地后期建设不慎易出现地基不均匀沉降或基础遭受咸水腐蚀等危害;三是场地隐伏岩溶和活动性断层对附近建筑物安全构成威胁;四是不良地质条件防范不力容易发生地下工程施工安全事故。由于我市人口密集,经济财富集中,一旦发生地质灾害,将造成严重的生命和财产损失。因此,我市地质灾害防治形势十分严峻,防治任务也非常艰巨。

  中央高度重视防灾减灾工作,为保护人民群众生命财产安全,国务院2004年颁布实施了《地质灾害防治条例》(以下简称《条例》),建立起地质灾害调查、预防、应急和治理等法律制度。为促进各地进一步做好地质灾害防治,2011年国务院出台了《关于加强地质灾害防治工作的决定》(国发〔2011〕20号,以下简称《决定》),要求将“以人为本”的理念贯穿于地质灾害防治工作各个环节,明确地方政府承担地质灾害防治主体责任,并要求地质灾害易发区制定完善地方性配套法规规章。

  根据《广东省地质灾害防治规划》,我市属于地质灾害易发区,按照《深圳市地质灾害防治规划》,我市地质灾害易发区占全市总面积50%以上,非常有必要制定地方性地质灾害防治法规规章。根据多年调查和统计,我市地质灾害具有三个特点:一是数量众多;二是绝大部分由人为活动造成;三是以斜坡类地质灾害为主,与其他城市相比,这三个特点均是非常特殊的。由于《条例》是国家层面的行政法规,通过确立基本原则和制度指导全国地质灾害防治工作,不可能全面考虑每一个地方地质灾害防治的特殊性和差异性。要做好我市地质灾害防治工作,保护人民生命财产安全,最大限度地减少地质灾害造成的损失,必须充分考虑我市地质环境条件和地质灾害特点,从地方立法的层面对《条例》进行细化、补充和完善,制定符合我市实际的地质灾害防治管理规章制度,全面规范我市地质灾害防治各项工作。为此,根据2005年11月30日市政府办公会议(565)精神,市规划国土委于2006年元月启动了《深圳市地质灾害防治管理办法》(以下简称《办法》)起草工作,多次征求各区政府(新区管委会)、市相关部门意见后,进行了反复研究、修改,经市法制办多次修改和审查,于2011年12月15日通过市政府办公会议审议,2012年3月31日通过市政府五届五十二次常务会议审议,6月4日经许勤市长签发,并以市政府令第241号发布,自2012年8月1日起施行。

  二、《办法》的主要内容

  在遵循国务院《地质灾害防治条例》和《关于加强地质灾害防治工作的决定》的基础上,通过学习借鉴重庆、特别是香港等城市地质灾害防治管理经验,归纳总结近几年我市地质灾害防治工作中摸索出的行之有效的做法和切实可行的经验,制定出《深圳市地质灾害防治管理办法》。《办法》提出了我市地质灾害防治的工作原则、管理制度和重要措施,明确了各区政府(新区管委会)、市相关部门在地质灾害防治工作上的职责分工,为我市地质灾害防治各项工作提供了适用性和可操作性强的政策依据。《办法》分七章,共四十五条。

  第一章总则(第一条到第十条),是《办法》的纲领性规定,明确了为什么制定、《办法》要管什么以及由谁管等重大问题。主要内容包括:制定《办法》的目的,《办法》的适用范围及排除性规定,地质灾害隐患概念、等级及调查认定部门,地质灾害(隐患)防治工作内容,地质灾害防治行政管理原则,区政府及各相关部门职责,地质灾害(隐患)防治费用承担原则,防治专家咨询制度,承担防治工作的技术单位资质规定等。

  第二章地质灾害防治规划和年度防治方案(第十一条到第十三条),规定了地质灾害防治规划、年度防治方案编制和审批的基本要求。主要内容包括:地质灾害防治规划编制和审批程序,地质灾害(隐患)监测、预防和治理责任单位认定部门,纳入防治规划的重点防护区,防治规划重要内容,年度地质灾害防治方案拟定和审批程序,年度防治方案主要内容等。

  第三章地质灾害(隐患)预防(第十四条到第二十三条),规定了地质灾害预防工作主要内容和必须遵循的制度。主要内容包括:地质灾害(隐患)监测、预防责任人的确定和监管,建立地质灾害(隐患)监测网络和群测群防工作体系,地质灾害隐患警示标志设定,地质灾害隐患明白卡制作发放制度,地质灾害气象预报预警发布的等级和程序,需要开展地质灾害危险性评估的建设项目范围和具体实施单位,建设用地规划许可阶段对配套防治措施的监督,建设工程规划许可阶段对配套防治工程的监督,配套防治工程与主体工程“四同步”制度及监管部门,配套防治工程竣工验收后的日常维护要求等。

  第四章地质灾害应急(第二十四条到第二十八条),规定了突发性地质灾害应急预案的制定及应急抢险程序。主要内容包括:市、区突发性地质灾害应急预案的拟订和审批,地质灾害险情灾情一般应急响应要求,不同等级预报预警的应急响应要求,地质灾害应急抢险处置程序,人为引发的地质灾害应急抢险费用追偿制度,地质灾害应急物资储备制度等。

  第五章地质灾害(隐患)专项治理(第二十九条到第三十七条),规定了地质灾害(隐患)专项治理责任确定原则、专项治理工程程序和日常维护要求。主要内容包括:地质灾害(隐患)专项治理工程的确定原则,地质灾害(隐患)专项治理责任的认定办法及工作时限,专项治理责任单位认定后的行政复议和诉讼规定,地质灾害(隐患)专项治理责任单位的工作要求,专项治理工程开工核准、质量及安全监督、竣工验收和备案归档规定,专项治理工程日常维护要求等

  第六章法律责任(第三十八条到第四十四条),规定了违反《办法》或地质灾害防治相关规定的处罚措施。主要内容包括:对区政府、相关部门及其工作人员在地质灾害防治工作中违法行为的惩处规定,对建设单位、专项治理工程维护责任单位、引发责任单位、在隐患区域从事可能引发地质灾害行为人违法行为的处罚规定,对危险性评估、治理工程勘查、设计、施工、监理单位违法行为的处罚规定,对破坏地质灾害监测、专项治理和配套防治设施的处罚规定等。

  第七章附则(第四十五条),规定了《办法》实施时间,即自2012年8月1日起施行。

  归纳起来讲,《办法》针对我市实际,确立了我市地质灾害防治工作的四项原则、六项制度和七项措施:

  四项原则即:一是地质灾害防治管理实行辖区责任、分级负责和职能部门分类监管相结合的原则;二是人为活动引发的地质灾害(隐患)的预防费用按照“产权归属与预防责任统一”确定承担单位,应急抢险、治理和工程维护费用按照“谁引发,谁治理”确定承担单位的原则;三是将地质灾害隐患明确纳入防治管理的原则;四是地质灾害(隐患)和边坡工程质量安全事故依照各自法规、技术标准处理的原则。

  六项制度即:一是地质灾害隐患等级划分和调查认定制度;二是地质灾害防治专家咨询制度;三是地质灾害隐患明白卡制作发放制度;四是地质灾害应急抢险处置制度;五是地质灾害应急物资储备制度;六是地质灾害(隐患)专项治理责任认定制度。

  七项措施即:一是区政府(新区管委会)组织开展辖区地质灾害(隐患)群测群防工作和政府投资的专项治理工程;二是建设、交通、水务等部门负责本部门职责范围内边坡工程质量安全的全过程监管;三是相关部门和单位对所负责的主要地质灾害隐患点设置边界警示标志;四是地质灾害气象预报预警信息及时通过电视、广播电台向公众发布;五是相关部门和单位分类开展建设项目地质灾害危险性评估和落实配套防治工程;六是政府部门加强地质灾害(隐患)专项治理工程监管;七是相关单位做好地质灾害(隐患)配套防治工程和专项治理工程日常管理维护。

  三、对《办法》主要问题的解读

  (一)关于《办法》适用范围(对边坡工程质量安全事故的排除性规定)

  根据2006年全市边坡普查结果,我市初步查出危险边坡6591处,其中6574处为人类工程活动形成的,占99.74%,只有17处属于自然斜坡。究其原因,在于我市以往许多建设工程开挖、堆填形成人工边坡后,不进行加固防护处理,或者采取简单处理,或者不按照技术规范实施加固防护,若在施工中出现垮塌,可能造成安全生产事故,如果在主体工程投入使用后再发生垮塌,更可能造成严重的人员伤亡和财产损失。边坡发生垮塌,既可能是自然因素造成的地质灾害,也可能是由人为活动引发的地质灾害,还可能是因边坡工程质量安全问题产生的失稳破坏。边坡垮塌的原因不同,适用的法规、技术规范以及监管的政府部门、处理的程序也不相同。为此,《办法》第二条第三款规定“边坡工程(含建筑、交通、水利边坡工程)发生建设工程质量安全事故的,依照建设、交通、水利法律、法规及标准、技术规范等规定处理。”特别明确边坡工程质量安全事故不适用本《办法》;第六条第二款规定“建设部门……,对本部门职责范围内建筑边坡工程的勘察、设计、施工、监理、竣工验收、安全维护和应急抢险进行监督管理。”第三款规定“交通、水务部门……,对本部门职责范围内边坡工程的勘察、设计、施工、监理、竣工验收、安全维护和应急抢险进行监督管理。”明确了建筑、交通、水利边坡工程的监管部门;同时第六条第一款规定“规划国土部门……,负责对全市地质灾害(隐患)及其等级、防治责任进行调查认定。”明确了地质灾害与边坡工程质量安全事故的界定部门。

  (二)关于将地质灾害隐患明确纳入防治管理的规定

  国务院《地质灾害防治条例》第二条规定“本条例所称地质灾害,包括自然因素或者人为活动引发的危害人民生命和财产安全的山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等与地质作用有关的灾害。”第四条规定“地质灾害按照人员伤亡、经济损失的大小,分为四个等级:(一)特大型:因灾死亡30人以上或者直接经济损失1000万元以上的;(二)大型:因灾死亡10人以上30人以下或者直接经济损失500万元以上1000万元以下的;(三)中型:因灾死亡3人以上10人以下或者直接经济损失100万元以上500万元以下的;(四)小型:因灾死亡3人以下或者直接经济损失100万元以下的。”上述规定是对适用《条例》的地质灾害概念及其危害等级进行界定,强调的是已经发生并造成一定程度人员伤亡或财产损失的灾害,但对于大量威胁人员或财产安全尚未发灾的不稳定斜坡、潜在滑坡、潜在崩塌、潜在泥石流、潜在地面塌陷等地质灾害隐患,如何有效防治,《条例》未作明确界定,使得地质灾害隐患的防治工作难以依法开展、依规监管和依律处罚。《条例》第二条规定“地质灾害防治工作,应当坚持预防为主、避让与治理相结合和全面规划、突出重点的原则。”只有将地质灾害隐患纳入日常防治管理,提前安排预防措施、应急准备和治理计划,将地质灾害消除在萌芽状态,才是真正做到“预防为主”,防患于未然。鉴于此,《办法》第三条规定“本办法所称地质灾害隐患,是指具有一定程度发生地质灾害的风险,经调查认定的与地质作用有关的现象。”还规定“本办法所称地质灾害防治,包括地质灾害(隐患)的预防、应急、治理和治理工程维护:(一)预防,包括地质灾害气象预报预警、编制地质灾害防治规划及年度防治方案、地质灾害(隐患)基础调查、应急调查、危险性评估、专业监测、专业巡查、汛前排查、群测群防、技术咨询、宣传、培训、奖励、防治管理系统建设等;(二)应急,包括地质灾害灾情险情的临时应急抢险处置工作或者市政府、上级主管部门交办的紧急工作;(三)治理,包括既有地质灾害(隐患)的专项治理(以下简称专项治理)和新建、改建、扩建建设工程的地质灾害(隐患)配套防治(以下简称配套防治);(四)工程维护,包括专项治理工程、配套防治工程的日常管理、维护、技术咨询等。”第九条规定“地质灾害隐患等级,按危险程度和规模大小划分为:(一)特大隐患,受威胁人数1000人以上(含本数,下同)或者潜在经济损失1亿元以上的;(二)重大隐患,受威胁人数100人以上1000人以下(不含本数,下同)或者潜在经济损失5000万元以上1亿元以下的;(三)较大隐患,受威胁人数10人以上100人以下或者潜在经济损失500万元以上5000万元以下的;(四)一般隐患,受威胁人数10人以下或者潜在经济损失500万元以下的。”明确将地质灾害隐患纳入防治管理范畴,并划分了隐患等级,列出了地质灾害隐患预防、应急、治理和工程维护等主要工作内容。《办法》其后的条款对地质灾害隐患防治工作进行了系统的制度设计,以利于实际操作。

  (三)关于地质灾害防治管理原则和区政府、相关部门职责分工

  《条例》第六条规定“县级以上人民政府应当加强对地质灾害防治工作的领导,组织有关部门采取措施,做好地质灾害防治工作。”第七条第二款规定“县级以上地方人民政府国土资源主管部门负责本行政区域内地质灾害防治的组织、协调、指导和监督工作。县级以上地方人民政府其他有关部门按照各自的职责负责有关的地质灾害防治工作。”国务院《关于加强地质灾害防治工作的决定》进一步确定了地质灾害防治的基本原则,即“坚持属地管理、分级负责,明确地方政府的地质灾害防治主体责任,做到政府组织领导、部门分工协作、全社会共同参与。”根据《条例》和《决定》的上述精神,结合我市的政府层级和部门设置情况,《办法》作出了如下细化规定:

  一是在第四条明确地质灾害防治管理原则,即“辖区责任、分级负责和职能部门分类监管相结合”的原则;

  二是在第五条明确区级政府地质灾害防治工作职责,即“各区人民政府(含新区管理机构,以下统称区政府)在辖区地质灾害防治工作中应当建立健全工作责任制,逐级落实地质灾害防治责任,并履行如下职责:(一)负责地质灾害(隐患)群测群防,建立健全地质灾害(隐患)登记排查制度,组织地质灾害(隐患)巡回检查;(二)负责地质灾害应急抢险处置;(三)负责因自然因素引发或者治理责任无法落实的地质灾害(隐患)专项治理,代为承担地质灾害(隐患)强制治理;(四)负责因自然因素引发或者治理责任无法落实的专项治理工程的维护。”

  三是在第六条明确市、区政府相关部门在地质灾害防治工作上的职责分工,即:

  “规划国土部门负责地质灾害防治的组织、协调、指导和监督工作,负责对全市地质灾害(隐患)及其等级、防治责任进行调查认定。

  建设部门负责核准不涉及交通、水务专业工程的专项治理工程开工,按照工程建设监管程序对不涉及交通、水务专业工程的专项治理工程实施监督管理,对本部门职责范围内建筑边坡工程的勘察、设计、施工、监理、竣工验收、安全维护和应急抢险进行监督管理。

  交通、水务部门负责按照工程建设监管程序对交通、水务专项地质灾害治理工程实施监督管理,对本部门职责范围内边坡工程的勘察、设计、施工、监理、竣工验收、安全维护和应急抢险进行监督管理。

  城管部门负责对本部门职责范围内边坡工程的安全维护和应急抢险进行监督管理。

  发展改革部门负责对政府投资的专项治理工程按照规定予以立项并安排建设资金。

  财政部门负责按照年度政府投资项目计划核拨专项治理工程建设资金,按照财政预算有关规定安排其他地质灾害(隐患)防治费用。

  气象部门负责做好气象服务保障工作,协助规划国土部门开展地质灾害气象预报预警工作。

  市、区政府有关部门按照职责分工配合做好地质灾害防治管理工作。”

  (四)关于完善地质灾害气象预报预警制度

  国土资源部和中国气象局《关于联合开展汛期地质灾害气象预报预警工作的通知》(国土资发〔2003〕229号)按照发灾可能性从小到大,将预报预警分为5级:1、2级表示24小时内发灾可能性很小或较小,不预报;3级表示24小时内发灾可能性较大,为注意级;4级表示24小时内发灾可能性大,为预警级;5级表示24小时内发灾可能性很大,为警报级。结合我市突发事件和应急响应等级划分以及应急工作实践,《办法》将发灾可能性很小或较小的1、2级合并为提醒级,在第十八条规定“地质灾害气象预报预警依据国家有关规定、结合我市工作实际划分为4个等级:(一)提醒级,24小时内发灾可能性很小或较小;(二)注意级,24小时内发灾可能性较大;(三)预警级,24小时内发灾可能性大;(四)警报级,24小时内发灾可能性很大。”在第十九条规定了预报预警信息公开发布方式,即“注意级、预警级、警报级地质灾害气象预报预警信息由市规划国土部门会同市气象部门通过电视、广播等新闻媒体向公众发布,本市电视台、广播电台应当在收到市气象部门提供的信息后15分钟内向公众播发。”并在第二十六条规定了不同等级预报预警的应急响应要求,即“地质灾害气象预报预警达到预警级的,预报预警所在地区政府和市突发性地质灾害应急预案规定的应急预案启动部门应当按程序随时准备启动应急预案。地质灾害气象预报预警达到警报级的,预报预警所在地区政府和市突发性地质灾害应急预案规定的应急预案启动部门应当按程序适时启动应急预案。”

  (五)关于人为活动引发的地质灾害(隐患)防治责任界定和区政府代治理情形

  《条例》第五条第三款规定“因工程建设等人为活动引发的地质灾害的治理费用,按照谁引发、谁治理的原则由责任单位承担。”第十四条规定“因工程建设可能引发地质灾害的,建设单位应当加强地质灾害监测。”第三十五条规定“因工程建设等人为活动引发的地质灾害,由责任单位承担治理责任。”由于界定人为活动引发的地质灾害、特别是地质灾害隐患的防治责任在实际工作中情况比较复杂,人为活动引发的地质灾害(隐患)中一部分危害性较大、确需要治理的,应该要求责任单位治理;一部分危害性较小、通过预防可以避灾的,只需要责任单位开展监测预防;另一部分是在工程建设中形成的,则应该要求责任单位落实配套防治工程。为解决以上问题,需要对《条例》相关规定进行细化。为此,《办法》规定如下:

  一是在第七条明确了人为活动引发的地质灾害(隐患)防治费用的承担原则,即“地质灾害防治费用的承担按照下列规定处理:(一)……;(二)因工程建设等人为活动引发的地质灾害(隐患),按照‘产权归属与预防责任统一’的原则,由工程建设单位、产权人或者其他行为人承担地质灾害(隐患)的预防费用,按照“谁引发,谁治理”的原则,由引发的责任单位承担应急抢险、治理和工程维护费用。(三)新建、改建、扩建建设工程的建设单位承担配套防治工程的建设费用;新建、改建、扩建建设工程交付使用后由产权人或者实际使用人承担配套防治工程的维护费用。根据本办法有关规定,区政府或者街道办事处代为承担本条第一款第(二)、(三)项规定防治费用的,有权依法追偿。”

  二是在第十四条第二款规定了人为活动引发的地质灾害(隐患)的监测、预防要求及监管部门,即“因工程建设、爆破等人为活动可能引发地质灾害(隐患)的,工程建设单位、产权人或者其他行为人是地质灾害(隐患)监测、预防责任人,负责地质灾害(隐患)监测、预防。建设、交通、水务等行政主管部门按照各自职责分工负责指导、检查和监督。”

  三是界定了人为活动引发的地质灾害(隐患)专项治理责任和区政府代治理情形,即在第三十条规定“因工程建设等人为活动引发的地质灾害(隐患),由引发地质灾害(隐患)的工程建设单位、产权人或者其他行为人作为治理责任单位承担治理责任。存在多个治理责任单位的,按照各自相应的责任承担治理责任;无法区分各自责任的,由多个治理责任单位共同承担治理责任。”在第三十一条规定“属于以下情形之一的地质灾害(隐患),由所在地区政府组织治理:(一)治理责任单位已被吊销、注销且无权利义务承受人的;(二)治理责任单位为自然人,该自然人已死亡,无遗产且无其他权利义务承受人的;(三)治理责任单位下落不明的;(四)治理责任单位无财产,也无经济收入来源而无能力治理的;(五)其他治理责任无法落实的情形。区政府组织治理后,有权依法向治理责任单位追偿治理费用。”

  (六)关于加强地质灾害群测群防工作

  《条例》第十五条第一款规定“地质灾害易发区的县、乡、村应当加强地质灾害的群测群防工作。在地质灾害重点防范期内,乡镇人民政府、基层群众自治组织应当加强地质灾害险情的巡回检查,发现险情及时处理和报告。”《办法》对我市加强地质灾害群测群防工作进行了补充,规定了区政府、群测群防人员和受威胁单位的相关职责,即在第十五条规定“区政府应当加强地质灾害(隐患)群测群防工作的组织领导和工作体系建设,根据本市年度地质灾害防治方案,组织街道办事处、社区工作站、居民委员会及相关监测、预防责任人,登记地质灾害(隐患)并进行日常巡查,记录巡查情况,建立巡查档案。发现地质灾害险情、灾情时,群测群防人员应当及时报告辖区政府、街道办事处或者规划国土部门,情况危急时应当先行组织受威胁群众躲避险情。相关部门在开展地质灾害(隐患)群测群防工作时,受地质灾害(隐患)威胁的单位和个人应当积极协助。”

  (七)关于地质灾害隐患明白卡制作发放制度

  《条例》对制作发放地质灾害明白卡未作规定,国土资源部相关文件提出填写地质灾害防灾避险明白卡的要求。根据我市地质灾害防治多年经验,制作发放地质灾害隐患明白卡对基层开展防灾避险具有重要作用。为此,《办法》提出地质灾害隐患明白卡制作发放制度,即在第十七条规定“区政府应当制作本辖区内的地质灾害隐患明白卡,并发放给监测、预防责任人和治理责任单位。明白卡内容包括地质灾害隐患名称、地点及边界、隐患等级、监测及预防责任人和治理责任单位、联系方式、防治状况、预防措施、避险路线、避险场所等。监测、预防责任人和治理责任单位应当将明白卡主要内容以张贴、宣传单等形式在地质灾害隐患范围内进行公示。”

  (八)关于主要地质灾害隐患边界警示设定制度

  《条例》第十九条规定“对出现地质灾害前兆、可能造成人员伤亡或者重大财产损失的区域和地段,县级人民政府应当及时划定为地质灾害危险区,予以公告,并在地质灾害危险区的边界设置明显警示标志。”由于我市主要地质灾害滑坡、崩塌等具有突发性、隐蔽性,且难以提前预测,稍有不慎,极易造成人员伤亡。为提醒群众主动避开可能发灾的地质灾害隐患,《办法》要求在我市主要地质灾害隐患边界设定警示标志,在第十六条第一款明确了区政府设定警示标志的规定,即“区政府应当根据地质灾害防治规划和年度地质灾害防治方案确定的主要地质灾害隐患的分布情况,设定本辖区内的主要地质灾害隐患的警示。”在第十六条第一款明确了建设单位、产权人等设定警示标志的要求,即“建设单位、产权人等设定:对已建成工程或者新建工程可能形成地质灾害隐患或者发生地质灾害的情形,建设单位、产权人等相关监测、预防责任人应当设置警示标志并明示防护措施。”

  (九)关于分类落实地质灾害危险性评估和配套防治工程与主体工程“四同步”制度

  《条例》第二十一条第一款规定“在地质灾害易发区内进行工程建设应当在可行性研究阶段进行地质灾害危险性评估,并将评估结果作为可行性研究报告的组成部分。”在我市实际工程建设中,建设用地使用权的获取有行政划拨、协议出让和招拍挂出让等不同情形,取得土地使用权的方式不同,对应的地质灾害危险性评估实施主体和工程阶段也应该有所区别。对于通过行政划拨、协议出让获取土地使用权的建设项目申请人,要求其在可行性研究阶段开展地质灾害危险性评估是合适的,但对于将通过招拍挂获取土地使用权的建设项目业主,为体现土地使用权招拍挂的公平、公正、公开原则,政府部门有义务让潜在的建设项目业主事先知道该宗土地的地质灾害风险,比较合理的做法是由规划国土部门在出让前开展地质灾害危险性评估。另外,除地质灾害易发区内的建设工程需要防灾外,易发区外单个地质灾害隐患点同样会威胁建设工程及人员安全,形成隐患很严重的也有必要开展地质灾害危险性评估。因此,《办法》在第二十条规定“地质灾害易发区内的建设工程项目,或者在地质灾害(隐患)威胁范围内进行建设并可能形成重大、特大地质灾害隐患的建设工程项目,申请以划拨或者协议出让方式取得国有土地使用权的,项目申请人应当在可行性研究阶段同步进行地质灾害危险性评估,并将评估作为可行性研究报告的组成部分。可行性研究报告未包含地质灾害危险性评估的,市、区发展改革部门不得批准其可行性研究报告。通过招标拍卖挂牌方式出让地质灾害易发区内国有土地使用权,或者出让在地质灾害(隐患)威胁范围内国有土地使用权并可能形成重大、特大地质灾害隐患的,规划国土部门在建设项目规划选址和土地预审阶段应当进行地质灾害危险性评估。”

  《条例》第二十四条规定“对经评估认为可能引发地质灾害或者可能遭受地质灾害危害的建设工程,应当配套建设地质灾害治理工程。地质灾害治理工程的设计、施工和验收应当与主体工程的设计、施工、验收同时进行。配套的地质灾害治理工程未经验收或者经验收不合格的,主体工程不得投入生产或者使用。”对于政府部门如何监督建设工程项目落实配套防治工程没有明确。为此,《办法》提出配套防治工程与主体工程“四同步”制度和具体监督部门,即在第二十一条规定“对地质灾害易发区内的建设工程项目,或者在地质灾害(隐患)威胁范围内进行建设并可能形成重大、特大地质灾害隐患的建设工程项目,规划国土部门应当在建设用地规划许可证中明确建设单位须按地质灾害危险性评估报告的结论采取相应的地质灾害防治措施。”在第二十二条规定“对建设用地规划许可证载明需采取地质灾害防治措施的,建设单位应当组织开展配套防治工程施工图设计,经施工图审查机构审查合格后,方可申请建设工程规划许可证。”在第二十三条进一步规定“建设项目的配套防治工程应当与主体工程同步设计、施工、验收和交付使用,建设、交通、水务、规划国土等部门按照各自职责分工负责监督。”

  (十)关于地质灾害防治专家咨询和应急物资储备制度

  地质灾害防治是一项专业性很强的工作,有许多工作如地质灾害危险性评估报告评审、地质灾害应急调查、提出应急抢险处置方案建议、地质灾害治理责任认定中的成因鉴定、地质灾害治理方案评审等,均需要专家把关和提出专业意见。另外,为做好突发性地质灾害应急处置工作,提高地质灾害应急物资保障能力,落实日常应急物资储备非常重要。因《条例》未对上述问题作出规定,《办法》结合我市实际进行了补充,即在第十条明确“规划国土部门应当按照市政府有关专家库管理规定,建立地质灾害防治专家咨询制度。”,在第二十八条规定“市、区政府应当建立地质灾害应急物资储备制度,提高预防和处置突发性地质灾害的物资保障能力。”

  (十一)关于地质灾害应急抢险处置程序

  发生地质灾害或出现险情时,往往需要立即采取应急抢险工程措施,以延缓或消除地质灾害,最大限度地减少伤亡,如果还是采用一般招投标程序委托应急抢险工程,将无法应对灾害发生突然、抢险时间紧迫等要求。这就需要制定一套既符合政府工程招投标管理规定、又能快速委托专业技术单位实施应急抢险工程的特别程序。《条例》未提出地质灾害应急抢险处置程序,《办法》对此作出补充,即在第二十七条规定“发生地质灾害或者险情,需立即应急抢险处置的,应当按照以下程序执行,但建设、交通、水务相关法律、法规等另有规定的从其规定:(一)成立现场应急抢险指挥部,组织各方面力量处置,组织受威胁的人员、财产避险;(二)规划国土部门应当会同建设、交通、水务等部门组织专家现场调查,提出应急抢险处置方案建议;(三)现场应急抢险指挥部确定应急抢险处置方案,按照有关规定指定符合要求的勘查、设计、施工、监理单位,同时明确结算原则;(四)区政府组织勘查、设计、施工、监理单位开展应急抢险处置。因人为活动引发的地质灾害应急抢险费用,区政府组织应急抢险处置后,有权依法追偿。”

  (十二)关于地质灾害(隐患)专项治理工程监管程序

  要保证地质灾害(隐患)专项治理工程质量,不出现安全生产事故,需要一套有效的监管程序,而《条例》对此未作详细规定。为此,《办法》借鉴国内其他城市经验、结合我市实际,设定了一套地质灾害(隐患)专项治理工程监管程序,即:委托勘查、设计→勘查、设计成果备案→取得专项治理函→委托施工、监理→核准开工→办理质量、安全监督手续→办理竣工验收手续→竣工资料备案存档。相应地,《办法》在第三十四条规定“地质灾害(隐患)专项治理责任单位确定后,专项治理责任单位应当依法委托具备规定资质的勘查、设计单位开展勘查、设计工作,制定应急预案及专项治理方案,将专项治理工作纳入工作计划,并将勘查、设计成果送规划国土部门。具有下列情形之一的,规划国土部门应当向地质灾害治理责任单位出具专项治理函,并明确治理要点、时限等内容:(一)专项治理工程已经列入本市年度地质灾害防治方案的;(二)根据本办法第三十二条第二款第(一)、(二)项认定地质灾害专项治理责任单位的;(三)根据本办法第三十二条第二款第(三)项认定地质灾害专项治理责任单位,确需治理或者专项治理责任单位申请治理的;(四)其他必要的情形。专项治理责任单位收到专项治理函后,应当在规定时限内依法委托具备规定资质的施工、监理单位开展相关工作,并在开展专项治理工程施工前,向建设、交通、水务等建设工程监督管理部门申请办理有关开工或者监管手续。”在第三十五条规定“对符合下列条件的不涉及交通、水务专业工程的专项治理工程,建设部门应当在收到书面申请之日起7个工作日内核准工程开工:(一)取得专项治理函;(二)勘查、设计、施工、监理单位符合法定资质要求;(三)施工图经施工图审查机构审查合格;(四)施工、服务发包及货物采购符合本市有关规定。对工程量特别巨大、情况复杂等专项治理工程,建设部门应当在15个工作日内完成核准。交通、水务专项地质灾害治理工程,由交通、水务部门根据有关规定办理专项治理工程开工或者监管手续。”在第三十六条规定“专项治理责任单位应当依法办理质量、安全监督手续,质量、安全监督机构对专项治理工程的施工质量、安全文明施工实施监督。专项治理责任单位应当按照工程类别和核准开工的监督管理部门的规定依法办理专项治理工程验收和备案。竣工验收时专项治理责任单位应当通知规划国土部门参加,竣工验收合格的,专项治理责任单位应当在30日内将竣工验收资料送规划国土部门。”

  (十三)关于配套防治工程和专项治理工程管理维护规定

  地质灾害(隐患)配套防治工程和专项治理工程属于永久工程,其竣工验收后的日常管理维护是一项非常重要的工作。我市以往许多挡土墙等建筑边坡发生垮塌事故,就是由于建成后管理维护不到位、年久失修造成的。为避免竣工后的配套防治工程和专项治理工程遭受自然损毁或人为破坏而丧失防灾功能,需要对此类工程进行定期养护和检修,并明确维护责任单位。虽然《条例》在第三十九条规定“政府投资的地质灾害治理工程经竣工验收合格后,由县级以上人民政府国土资源主管部门指定的单位负责管理和维护;其他地质灾害治理工程经竣工验收合格后,由负责治理的责任单位负责管理和维护。”但还需要补充配套防治工程的维护规定,并进一步细化专项治理工程的维护要求。为此,《办法》在第二十三条规定“主体工程与配套防治工程同时验收合格后,其产权人或者实际使用人应当负责配套防治工程日常维护工作,定期巡查,发现问题及时处理并报告区政府、规划国土部门。”在第三十七条规定“专项治理责任单位负责专项治理工程的日常维护工作,定期巡查,发现问题及时处理,并报告区政府及规划国土部门。根据本办法第三十条第二款、第三十一条规定地质灾害(隐患)由区政府组织治理的,辖区所在街道办事处应当按照政府采购的有关规定委托物业服务企业等单位,负责专项治理工程的日常维护;但第三十一条规定情形下专项治理责任单位具备维护能力的除外。”

  《办法》的出台标志着我市地质灾害防治工作走上了制度化、法制化的轨道,必将有力地促进我市地质灾害防治工作的开展,最大限度地保护人民群众生命和财产安全。


 
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