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深圳市测绘政策环境与立法中长期规划(2005~2015年)
来源: 日期: 2010-08-27
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深圳市测绘政策环境与立法中长期规划(2005~2015年)

 深圳市国土资源和房产管理局

二OO四年十一月


  目    录

  一、前  言.

  二、深圳市测绘立法现状与存在的问题.

  (一)现  状.

  (二)存在问题.

  三、指导思想和目标.

  (一)指导思想.

  (二)目  标.

  四、主要任务和内容.

  (一)优化政策环境、营造公平市场.

  (二)加强法制建设.

  (三)加紧测绘信息标准体系建设.

  (四)加强法制宣传教育和执法监督.

  五、保障措施.

  (一)建立协调机制.

  (二)立项管理,开放式研究.

  (三)争取国家和深圳市政府的最大支持.


  一、前  言

  测绘工作是国民经济和社会发展的一项前期性、基础性工作,通过提供与地理空间位置有关的各种专题性和综合性基础信息,广泛服务于经济建设、国防建设、科学研究、文化教育、行政管理、人民生活等领域,是社会主义现代化建设事业必不可少的一种重要保障手段。

  近年来,深圳市测绘事业发展极为迅速。测绘科技应用、测绘法制建设、测绘市场监管以及基础地理信息应用、测绘信息产业发展等方面都取得了可喜的成绩,在政府行政管理、重大战略实施、重大工程建设、社会公共服务、资源与环境管理以及提高人民生活质量等方面都发挥了十分重要的作用。

  随着深圳市全面建设小康社会宏伟目标的不断推进,深圳市面临新的机遇和新的挑战。要让测绘事业再上新的台阶,不仅需要正确的发展战略作指引、严密的组织管理和良好的外部环境作保证,同时也需要通过不断完善法制作坚实的保障。

  1992年12月28日正式发布的《测绘法》是从事测绘活动和进行测绘管理的基本法律,是各类测绘单位及其从业人员从事测绘活动的行为规范,是各级人民政府和各级测绘行政主管部门进行测绘监督管理和测绘行政执法的法律依据。

  2002年8月29日全国人大通过新修订的《测绘法》以来,我国测绘法制建设成就显著。国务院及其测绘行政主管部门先后颁布了《中华人民共和国测绘成果管理规定》等一系列重要的行政法规和部门法规。同时,地方测绘法制建设也取得很大进展,全国各省、自治区、直辖市结合本地的实际情况,相继出台了实施新《测绘法》办法、测绘管理条例、测绘任务登记管理办法、测绘成果管理实施办法、基础测绘管理办法等配套的地方测绘法规。目前,我国已基本形成了以《测绘法》为核心,以行政法规、部门规章,地方性法规、规章和各级测绘行政主管部门制定的规范性文件作配套的测绘法律法规体系,为测绘事业的发展提供了坚强的法律支撑,创造了良好的法制环境。

  深圳市测绘主管部门根据国家及省有关法律、法规、规章政策和技术规范,结合深圳实际,制定了《深圳市测绘管理规定》等许多测绘管理方面的规范性文件和政策,明确了政府与测绘单位之间的关系,对不完善的技术规范进行了补充修正,,大大地规范了测绘单位的行为。但是,由于国家和省有关测绘方面的法律、法规覆盖的专业面狭窄,许多新问题如房屋测绘、测量工程监理等都没有涉及,操作性不强。同时,随着深圳城市的迅速发展,许多新问题接踵而至,引出了不少法律盲点。因此,对深圳市而言,充分利用有立法权的优势,结合深圳的实际,制定和完善地方性测绘管理法规,使测绘管理和各种测绘活动纳入法制化轨道,就显得尤为重要。

  二、深圳市测绘立法现状与存在的问题

  (一)现  状

  在测绘法制建设方面,近年来,深圳市测绘主管部门根据国家及省有关法律、法规、规章政策和技术规范,结合深圳实际,制定了大批测绘管理方面的规范性文件、政策规定及技术标准,主要包括:《深圳市测绘管理规定》、《深圳市基础测绘技术规程》、《深圳市地籍管理规定》、《深圳市房屋建筑面积测绘技术规程》、《深圳市测绘业务工作流程》、《深圳市房产测绘管理办法》、《深圳市1:1000地形图动态修测管理规定》、《深圳市1:1000地形图动态修测工程质量监督与检查纲要》、《深圳市1:1000地形图动态修工程质量评分标准》等等。对已有的不完善的技术规范也进行了补充修正。这些规范性文件、政策规定及技术标准的制定,对规范测绘行为、保障成果质量发挥极为重要的作用。

  在营造测绘政策环境及培育测绘市场方面,深圳市较早地推行了‘政企分开,市场运作’模式。政府测绘主管部门即深圳市规划国土局,负责全市测绘行业管理;在深圳注册的测量公司和驻深圳的测绘单位是市场的参与者。深圳的测绘工程由测绘主管部门制定计划后,通过市场化运作,由市场来完成。深圳市的这一做法大大地促进了深圳测绘市场的健康发展。

  (二)存在问题

  1、测绘市场发育仍不成熟

  深圳市测绘市场与全国一样,还不是真正意义上的成熟的市场,市场参与主体主要是政府所属的测绘事业单位,而不是具备独立企业法人的现代企业。对于测绘市场准入问题、市场参与主体、从事基础地理信息产品的开发与加工的单位资质以及测绘成果的管理、市场的监管等问题,没有相应的法律、法规加以明确。重复生产、非法盗印测绘成果的情况时有发生。

  2、测绘成果的开发利用政策环境需进一步优化

  经过多年的努力,深圳市积累了大量的测绘数据,但是由于测绘数据开发利用政策环境不明朗,企业投资受到过多限制。在国家现行的保密制度下,部门之间的数据共享也难于实现。另外,现行的测绘数据信息标准太过拘泥于手工作业的旧规范、规程规定,不能适应信息化及数字化的发展趋势和要求。

  3、测绘法制体系建设有待加强

  深圳的测绘行业和其他行业一样,推行依法行政、依法管理的时间不长,法律体系仍不完善,适应性有限,民众依法办事的意识也不够。测绘行业管理上也存在着一些法律盲区。国家最新修订的《测绘法》已在2002年12月1日开始实施。针对这种情况,深圳应该尽快对现有的测绘法规、规章进行清理,根据新《测绘法》精神及深圳实际情况制定可操作性强的地方规章。

  4、测量标志保护措施不力

  据调查了解,深圳的测量标志遭到不同程度损坏的比例高达约40%。长期以来,人们对测量标志的保护意识淡薄,管理部门对测量标志仍然采用义务保护的办法,测量标志保护缺乏有效的保障措施。

  三、指导思想和目标

  (一)指导思想

  深圳测绘政策与立法工作指导思想是,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,全面贯彻落实党的十六大提出的依法治国基本方略,认真贯彻实施《行政许可法》和《测绘法》,借鉴改革开放以来测绘法制建设的成功经验,遵循市场经济发展的客观规律和法理要求,进一步转变观念,加快立法步伐,提高立法质量,围绕“立法是前提、普法是基础、执法是关键、监督是保障、规范是核心”五个基本环节,依据新修订的《测绘法》的规定精神,本着与国家法律相统一,坚持拾遗补缺的原则,在广泛调查研究和征求意见的基础上,拟定周密、科学、可行的立法计划。从深圳市的实际出发,有针对性的对本市急需解决的管理体制、测绘资质、市场准入、质量管理、成果汇交及成果管理等方面的问题做出具体规定。立法工作要处理好前瞻性和现实性的关系,注重社会效果,突出深圳特色。按照统筹规划、突出重点、注重实效、急需先立、逐步完善的“渐进式”立法原则,逐步优化测绘政策环境,健全和完善测绘法制体系。

  (二)目  标

  深圳市测绘政策环境与立法的总体目标是,按照完善社会主义市场经济秩序和市场规律要求,建立和完善测绘市场规则,营造测绘市场健康发展的政策法律环境,建立一个统一、开放、竞争、有序的测绘市场,充分发挥市场对优化资源配置的作用,推动测绘事业和地理信息产业蓬勃发展,以满足全面建设小康社会和建设‘数字深圳’的需要。根据这样的目标要求,深圳市测绘政策环境与立法建设的中期(2005—2010年)和长期(2011—2015)目标应当是,

  1、在2010年之前,主要是贯彻、落实新《测绘法》的要求,结合深圳的实际,制定配套的政策规章,同时,制定一批有关测绘和地理信息系统建设方面的技术标准和规范,形成比较完善的符合市场经济发展规律的测绘政策环境和法规体系。

  2、在2015年之前,建立完善的测绘政策环境和法规体系,规范已拓展的新领域的测绘服务行为,完善和巩固“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的测绘管理行政体系,形成统一监管到位、财政保障有力、测绘行为规范、市场竞争有序的测绘政策环境和法规体系。到2015年,深圳市测绘政策环境、立法的质量及依法行政水平领先于全国,达到中等发达国家水平。

  四、主要任务和内容

  (一)优化政策环境、营造公平市场
为优化深圳市测绘政策、营造公平市场环境,深圳应在新修订的《测绘法》的指导下,重点开展下述政策的研究和制定工作。

  1、建立和完善测绘市场准入和测绘资质资格管理制度
建立和完善测绘市场准入和测绘资质资格管理制度,是规范测绘市场的重要环节。为维护市场公平竞争原则,进入市场的单位必须是独立经营、自负盈亏的经济实体。建立资质年审制度,政府测绘主管部门负责进入测绘和地理信息市场单位的资质颁发、审核以及入市后的监督。

  在测绘资质资格管理制度建设方面,通过建立注册测量师制度的办法实施测绘资质资格的管理。以法律条文的形式规定,准入市场的测绘单位,必须拥有相应资质等级规定数量的注册测量师。从而达到强化市场主体在市场经营承接工程任务中专业技术人员的法律责任、规范测绘行为、确保成果质量的目的。

  2、制定测绘数据投资政策

  (1)对基础性、公益性空间数据的采集、加工处理、维护更新由政府公共财政投资,所需资金纳入年度财政预算。

  (2)对非基础性、非公益性空间数据,应鼓励企业投资,允许商业化运作。投资企业与政府签订信息生产的投资合同,明确规定双方的权利义务。政府保护投资者拥有信息产权及相应的经济权益。

  3、制定数据使用及定价政策

  (1)政府财政投资生产的基础性、公益性空间数据,对政府部门及公益性事业单位用于非盈利事业的,原则上应无偿提供。无偿使用空间数据许可管理由有关部门通过发放许可证方式进行相应管理。

  (2)对非基础性、非公益性空间数据,原则上实行有偿使用;对具有垄断性的准公益性空间数据及其服务价格,执行政府指导价;对非公益性空间数据及其服务价格实行市场定价。鼓励优质优价,对不合格数据造成用户损失的,实行“谁提供,谁赔偿”的赔偿制及责任追究制。

  4、制定市场竞争和利益驱动政策

  测绘数据的生产、加工必须面向市场、公平竞争,在公平竞争的前提下,引导测绘信息产业朝集约化和规模化方向发展。因此,因制定相应政策,鼓励各种资本的投入和运营,培育一批具有较强运作能力和创新能力的大型骨干企业成为产业发展的中坚力量。同时,也鼓励中小企业依靠特色和创新,争取超常规的发展。逐步形成大、中、小、相结合的较为完善的产业结构。

  5、制定测绘数据公开和保密政策

  (1)采取公布数据标准接口等方式,逐步扩大测绘空间数据公开范围和应用领域,让更多的用户使用测绘空间数据,避免数据重复采集,减少浪费。

  (2)保密测绘数据管理依照科技保密规定,确定密级、密级升降或解密的标准。不属于科技保密规定范围的测绘空间信息应向公众开放。

  (3)密级确定以及密级升降和解密的程序必须严格。应制定完备的信息保密(密级升降和解密)申请、审议和审批等程序。

  6、制定测绘数据产权保护政策

  (1)从法律上明确测绘数据产权的归属问题,分清国家与企业的界限,维护产权所有者的合法权益,打击盗版侵权行为。

  (2)测绘数据产权的确认问题。对测绘数据在转移过程中无创新的,确认该测绘数据产权属于测绘数据提供者;对测绘数据在转移过程中有创新的,确认该使用人拥有创新部分产权。

  (3)测绘数据产权保护的内容包括:权利内容(公开权、署名权、加工权、信息完整权、使用及转让权等)、保护期限、侵权行为追究等等。

  7、制定测绘数据质量监督政策

  (1)制定从事测绘工程、地理空间信息采集、加工处理及开发企业的资质等级制度,同时,借助测绘学会(协会)行业组织加强行业自律、规范行业行为。

  (2)建立和完善测绘空间数据生产、加工监理制度。监理单位和生产单位一起对测绘数据成果质量负责,一起负责赔偿使用者因不合格测绘数据造成的损失。

  (3)定期对测绘空间数据质量进行检查、清理,及时清除数据垃圾。

  (二)加强法制建设

  按照《中华人民共和国立法法》确立的“法制统一”原则和《行政处罚法》、《行政许可法》规定的“行政许可法定”等原则,测绘立法任务主要集中在全国人大、国务院和国家测绘局。深圳立法则主要是在国家和省的法律、法规、规章的基础加以细化,拾遗补缺,增加可操作性。新《测绘法》对原有的管理体制和涉外测绘、测绘技术、市场主体准入、地籍测绘、测绘成果等管理制度进行了修订,新增了一章基础测绘及地理信息系统建设、地图管理等方面的条款,强化了测绘行为的法律责任。在这种形势下,深圳市应该根据新《测绘法》的精神,一是要对现有的法规、规章和其他规范性文件进行全面的梳理,对与新《测绘法》精神有冲突的,要及时废止或修改;二是对测绘法规定的比较原则的制度,要进一步加以细化,增加可操作性;三是要拾遗补缺,对地方出现的问题,通过补充制定法规、规章加以完善。

  目前,深圳市需要尽快制定颁布《深圳市测绘管理条例》,其涉及的内容应包括:

  (1)深圳市测绘成果管理规定

  随着测绘方法由模拟向数字化转变,测绘成果由纸介质、磁介质为主转向以电子介质、光盘为主。测绘成果管理规定要适应这种情况变化。另外,在测绘成果保密与公开方面也需要增加一些具有操作性强的规定。

  (2)深圳市测绘成果汇交规定

  以法律形式规定,在深圳市辖区范围开展的测绘工程(包括规划部门、地铁公司、水利部门等等)都应该在测绘行政主管部门备案,并提交一分测绘成果资料副本存档,以实现资料共享。

  (3)深圳市测绘市场管理办法

  深圳市测绘市场管理包括对测绘项目承包、发包和招标活动进行监管,建立健全市场交易规则,确立市场活动的诚信原则。依据《测绘法》规定的原则,充分体现市场的统一性、自由性、公正性、竞争性和可控性。

  (4)深圳市测绘资质资格年度审核办法

  随着市场经济体制的完善和产权流转加速,因工程建设和确权需要,工程测量和房产、地籍测量及变更测量业务将大量增加。各种所有制的测绘企业将长期并存,这些企业管理机制灵活,常常通过租用测绘仪器设备及与技术人员签订短期合同的方式降低成本,追求利润最大化。因此,为维护法律的严肃性和公平竞争的秩序,对测绘单位实行年度监督复查制度是十分必要的。现行的年检制度,时间过长,并且集中于省以上测绘行政主管部门。为提高监管的效率,建议这权限下放给深圳市测绘行政主管部门。

  (5)深圳市测量标志保护办法

  《中华人民共和国测量标志保护条例》(以下简称《测量标志保护条例》)规定的分部门管理测量标志的制度和义务保管制度与无法适应深圳实际。深圳应考虑建立测量标志有偿保管制度,强化保管责任人的责任意识。

  (6)测绘专业技术人员执业资格管理办法

  借鉴其他行业的类似规定和国际惯例,在取得国家测绘局同意和支持后,深圳可考虑实行注册测量师执业资格制度,制定《注册测量师执业资格制度规定》。

  (7)国外组织和个人在鹏测绘管理办法

  按照《测绘法》的规定和《行政许可法》的要求,制定《国外组织和个人在深圳测绘管理办法》,细化国外组织和个人在深圳区域和管辖的其他海域测绘的审批程序、条件和时限。

  (8)电子地图管理办法

  针对电子载体的地图大量生产流通和互联网上大量登载地图的新情况,制定《电子地图管理办法》,加强对电子地图的监管,维护测绘成果版权和地图著作权人的合法权益。

  (9)测绘工程监理办法

  当前,测绘工程监理机制的作用已逐步得到重视,越来越多的测绘工程发包方采用了监理,如深圳基础测绘已实行测绘项目监理制。但是,目前测绘监理行为还不规范,参与测绘项目监理的主体五花八门,有测绘持证单位、质检部门、信息系统建设公司等。监理程序、标准以及主体都需要通过制定《测绘工程监理办法》加以规范。

  (三)加紧测绘信息标准体系建设

  新《测绘法》规定:“从事测绘活动,应当使用国家规定的测绘基准和测绘系统,执行国家规定的测绘技术规范和标准”,“建立地理信息系统,必须采用符合国家标准的基础地理信息数据”,目前,测绘信息标准化滞后已严重影响测绘成果的应用效果。应该加紧测绘信息标准体系建设:一是对深圳现行的测绘和基础地理信息技术标准进行清理,适时废止过时的、有碍新技术使用的、与信息化测绘技术体系不相适应的标准;二是要充分顾及传统技术向信息化技术转换时技术标准的需求,注重技术与标准的顺利过渡,及时修订标准;三是要有计划、有步骤地制定一批支撑信息化测绘技术体系的、具有统一结构的和体系化的新技术标准。注重科研成果的标准化转化,适时制定技术超前的技术标准。

  (四)加强法制宣传教育和执法监督

  当前,测绘法制建设的突出问题之一是,政府有关部门和公众缺乏对《测绘法》的了解,对《测绘法》规定的一些重要制度的意义和作用不了解。有些从业人员唯利是图,知法犯法。因此,必须持续不断地强化测绘法制宣传教育,坚持《测绘法》宣传日活动,利用电视、广告牌等载体,通过制作图文并茂的宣传册、宣传画,摄制影视宣传片,解剖典型案例等方式,向全社会特别是领导和决策者宣传《测绘法》。要通过宣传教育,提高人们的测绘法律素养和法制意识。

  在建立健全测绘法律体系的同时,要加强执法监督工作的力度。有法不依比没有法律的危害更大。当前,执法过程中重实体、轻程序;重用权、轻控权;重审批、轻监督现象十分严重,法律应有的整体功能远没有发挥出来。因此,首先要提高认识,增强依法履行职责、依法行使权利的观念。其次,要理顺测绘行政管理体制,充实基层执法力量。按照权力与责任挂钩、权力与利益脱钩的要求,建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。第三,加强对执法活动的监督,实行执法责任制和执法过错追究制,促进严格执法、公正执法和文明执法。第四,加强执法能力建设。要大力加强执法人员的培训教育,不断提高执法队伍的政治素质和业务素质,切实提高依法行政的能力和水平。

  五、保障措施

  (一)建立协调机制

  建立由市政府主管领导、相关部门领导组成的规划实施领导小组,形成协调机制,协调解决立法规划实施中的重大问题。

  (二)立项管理,开放式研究

  针对本规划实施中应研究解决的问题特点,深圳市测绘行政主管部门应组织技术及法学专家组成规划实施管理小组,对规划实施的任务采取立项管理,开放式研究方式,广泛吸纳测绘系统内、外专家学者参加。各专项设立一个首席专家,由首席专家负责在规定的时间内完成某专题研究,并草拟有关规定、规章,在广泛听取社会各界的意见和建议后,再经过法定的程序完成有关规定、规章的制定工作。

  (三)争取国家和深圳市政府的最大支持

  深圳市测绘政策环境和法制建设工作,实际上担负着解决深圳实际问题和协助国家探索测绘政策环境和法制建设路子的双重任务。因此,一方面,要积极主动参与国家和省的测绘政策、法规及技术标准的制定工作,尽早掌握国家和省的最新测绘政策、规章精神,积极跟踪分析国家和省的最新测绘技术标准,提高自身的立法水平和立法质量;另一方面,在争取市政府最大支持的同时,争取国家和省在技术和资金方面的支持,争取国家在深圳设立试点,探索我国测绘政策环境和法制建设的新路子。


 
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