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吴某诉深圳市规划和国土委员会登记错误纠纷案
来源: 日期: 2016-08-23
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  【裁判要旨】与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该具体行政行为不服的,方可提起行政诉讼。原告以登记机关的错误登记行为侵害其合法继承权,但是提供的证据材料并不足以证明涉案房产登记行为与原告丈夫存在法律上的利害关系,原告不具备行政诉讼主体的资格,法院依法予以驳回其起诉。

  【基本案情】

  2004年9月7日原告吴某与文某在广东省连平县登记结婚,2005年10月13日,文某订立遗嘱安排其死亡后全部财产由原告吴某继承。 文某于2008年10月31日死亡。2009年1月,原告发现文某生前在深圳市宝安区某街道有一栋面积837.57平方米的私宅(以下简称涉案房产)于2007年4月20日经被告核准登记在本案4个第三人(该四人均为文某之子)名下,4个第三人各占25%的份额。

  原告称,文某生前订立的遗嘱中声明其死亡后全部财产由原告继承,该涉案房产为文某建造,房地产原始手续均有文某署名,因此,该涉案房产属于文某所有,其应根据文某的遗嘱继承该房产。但因本案4个第三人等人篡改有关资料造成错误登记。而被告在登记中未尽审慎义务和责任,以致于该涉案房产错误登记在本案4个第三人名下。被告的行为侵犯了原告的合法权益,造成了原告无法行使继承权。综上,原告请求法院判决撤销被告在2007年4月20日作出的涉案房产证号产权登记。

  【法院判决】

  一审法院(福田区人民法院)经审理认为,原告请求判决撤销被告作出的涉案房地产证登记,然而并没有证据证明文某与涉案房地产登记之间有法律上的利害关系,原告以继承文某遗产为由提起诉讼,不具备行政诉讼主体的资格。综上,一审法院驳回原告吴某的起诉。

  原告不服一审法院的判决,向深圳市中级人民法院提起上诉。二审法院认为,本案中被上诉人是于2007年核发涉案房地产证,该房地产证上记载的权利人为四原审第三人。上诉人吴某主张该房产属于其丈夫文某的遗产,从而被诉登记行为侵害其继承权。然而,文某于2008年死亡,被诉房产证在2007年时已作出,即文某死亡前该涉案房产已登记在原审四个第三人名下。并且,从被上诉人与原审第三人提交的证据材料表明,该涉案房产的兴建住宅用地批准通知书、建筑用地规划许可证等房屋建设许可文件上注明的均为四个原审第三人,处理历史遗留违法私房以及生产经营性违法建筑决定书上载明的申报人也是四个原审第三人。对于上诉人主张涉案房屋建设许可文件由文某提交后被他人私自涂改,虽然上述文件上确实有将文某涂改为四原审第三人,但上诉人有关的在文某提交后被他人私自涂改的主张无证据支持。因此,根据现有的证据材料表明不能证明文某系涉案房产所有权人,不能证明文某于被诉房产登记行为有利害关系,被上诉人以文某继承人的身份提起诉讼,与被诉行为无利害关系,其起诉应予以驳回。综上,上诉人的上诉请求不能成立,原审裁定正确,应予维持。故二审法院裁定驳回上诉,维持原裁定。

  【争议焦点】

  本案争议焦点有两个:1、原告吴某与涉诉房地产登记行为之间是否有法律上的利害关系?是否为本案适格的原告?2、被告对涉案房产登记是否尽到审慎审查的义务和责任?

  原告认为,涉诉房产原为原告配偶文某生前所建,房地产原始手续均有文某署名,因本案第三人等人篡改有关资料, 被告房地产登记机关未尽审慎义务,造成错误登记,进而损害文某的合法权益。据此,文某与涉诉房地产登记之间具有法律上的利害关系,被告的行为侵犯了原告的权益,造成其无法有效行使继承权。

  被告辩称,涉诉房产证的初始登记行政行为符合有关法律、政策规定,没有违法或者过错,原告以继承文某遗产为由提起诉讼,但是涉诉房产初始登记并没有反映涉案房产为文某遗产,也没有证据证明该房产与文某有关,原告与涉诉房地产登记之间不具有法律上的利害关系,不是本案适格主体。

  深圳市福田区人民法院、深圳市中级人民法院认为,原告没有证据证明文某与涉案房地产之间具备法律上的利害关系,以继承文某遗产为由提起诉讼,与被诉具体行政行为不存在利害关系,因此原告不具备本案行政诉讼主体资格。

  【评析】

  1、原告吴某与涉诉房地产登记行为之间是否有法律上的利害关系,是否为本案适格的原告。

  行政诉讼原告,是指以自己的名义向法院提起诉讼,请求法院审查行政行为并作出相应裁判的行政诉讼当事人。我国关于确定行政诉讼原告资格的主要依据是《行政诉讼法》第2条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼”,第41条“提起诉讼应当符合下列条件:(一)原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实根据;(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。《最高人民法院关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第12条规定,“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼”,此即学界所泛称的“原告资格利害关系说”。国内学者对“法律上利害关系”的构成曾进行了比较深入的研究,比较有代表性的观点有“二要件说”,认为“法律上利害关系”要件的构成要素包括两个方面:“权益”和“因果关系”。所谓“法律上利害关系”是指当事人的合法权益受到被诉行政行为的直接侵犯或者被诉行政行为已经影响或者必然影响当事人的合法权益。该概念包含两个方面:一是被诉行政行为已经影响或必然影响当事人的权利义务,即“法律上利害关系”是实际存在的和必然产生的利害关系,而非可能发生的利害关系。二是当事人所主张之权利义务受到影响与被诉行政行为之间存在因果关系。当然对因果关系的界定是一个比较主观的问题,在多数情况下,法律上因果关系的度量确定是由法官根据立法精神、目的、司法政策以及公平正义的法理念等作出的,这就赋予法官很大的自由裁量权,若确认的标准过严,则不利于起诉人权益的救济,而标准过宽则会使很多管理活动处于一种不确定的状态。一般来说,行政行为与权益之间的侵扰联系只能是一种直接的联系,只有当行政行为直接侵害了行政相对人的权益时,才可以认定该行政行为与相对人之间具有法律上的因果关系。若起诉人能够符合上述要求,则可成为行政诉讼的适格原告。

  联系本案,原告认为涉案房产为其丈夫文某生前所建,房地产登记机关在办理涉案房屋初始登记时未尽审慎义务的行为侵犯文某生前合法权益,根据文某生前所立遗嘱,涉案房产应属原告继承的遗产范围,因此,登记机关的登记行为造成文某的合法权益损失,具体行政行为与权益之间具备直接联系。但是从原告以及第三人提供的证据材料表明,涉案房产的建设用地规划许可证等房屋建设许可文件上注明的均是四原审第三人,处理历史遗留违法私房等决定书上载明的申报人也为原审第三人,因此,从现有的证据材料不能证明文某与被诉房地产登记之间存在利害关系,原告以文某继承人身份提起诉讼,与被诉行为没有直接利害关系。

  2、被告对涉案房产登记是否尽到审慎义务和责任。

  不动产登记,是指将土地及其定着物的所有权或其他项权的取得、丧失与变更,依法定程序记载于有关专门机关掌管的簿册上的行为。在我国,它属于一种可诉的具体行政行为,体现的是国家对不动产物权关系的干预,以便明晰产权,依法保护物权人的合法权益。近、现代各国民法对不动产物权变动的规制存在三种模式:债权意思主义、物权形式主义和债权形式主义,但均以登记作为物权变动的公示方法。我国《物权法》第九条规定:“不动产物权的设立、变更、转让和消灭,经依法登记,发生效力;未经登记,不发生效力,但是法律另有规定的除外。”由此,可知我国在不动产登记立法方面采取的将登记作为物权变动的生效要件。

  在不动产物权登记中,登记部门需要对当事人提供的申请材料进行审查,审查的目的在于公示,公示的目的在于可使他人知晓,即通过将物权设立和变更之事实进行登记,使当事人和第三人可以根据登记情况直接认识物权的现存状况。登记审查不仅是登记机关的权力,同时也是登记机关的义务,通过登记审查制度以实现用国家公权力的方法完成房产物权变动法定公示,维护房产交易的安全和效率,确保登记行为公示公信力,以使物权法律关系得以公开透明。我国《物权法》第12条明确规定,登记机构应当履行下列职责:“(一)查验申请人提供的权属证明和其他必要材料;(二)就有关登记事项询问申请人;(三)如实、及时登记有关事项;(四)法律、行政法规规定的其他职责。申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的,登记机构可以要求申请人补充材料,必要时可以实地查看。”同时,《房屋登记办法》第20条规定:登记申请符合下列条件的,房屋登记机构应当予以登记,将申请登记事项记载于房屋登记簿:(一)申请人与依法提交的材料记载的主体一致;(二)申请初始登记的房屋与申请人提交的规划证明材料记载一致,申请其他登记的房屋与房屋登记簿记载一致;(三)申请登记的内容与有关材料证明的事实一致;(四)申请登记的事项与房屋登记簿记载的房屋权利不冲突;(五)不存在本办法规定的不予登记的情形。登记申请不符合前款所列条件的,房屋登记机构应当不予登记,并书面告知申请人不予登记的原因。上述规定从法律层面上规定了不动产登记机关作为行政机关其任务之一就是通过法律规定方式对申请人提供的申请材料进行审查,符合法律规定即可将不动产物权状态公之于众,以此维护交易安全。

  联系本案,本案中涉案房产为本市宝安区历史遗留违法建筑,其权属认定在适用法律上具有特殊性。根据《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》第9条的规定:“房地产登记机关对依照本规定申请确认产权的违法私房进行初始登记时,不受《深圳经济特区房地产登记条例》第三十条第(二)、(三)、(四)、(五)项规定的限制,并在登记文件中注明依据《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》登记。”同时根据《深圳市宝安区处理历史遗留违法私房实施办法》(以下简称《实施办法》)第26条规定:“镇(街道)处理办审查申报人提供的申报材料,符合规定的,根据违法私房处理类型,提出审查意见、处罚方案及补交地价方案,报区处理办审批。区处理办审批后,开具《宝安区处理历史遗留违法私房缴款通知书》,并转镇(街道)处理办通知申报人缴交。”按照《实施办法》的规定,涉案房产的权属是由申报人提供材料,由镇(街道)处理办负责对申报人提供的材料进行审查,镇(街道)办审批后,核发《深圳市宝安区处理历史遗留违法私房决定书》。同时《实施办法》第29条规定:“申请人应在收到《深圳市宝安区处理历史遗留违法私房决定书》后30天内,向房地产登记机关申请房地产初始登记。申报人申请办理房地产初始登记,应当提交下列文件:(一)《房地产初始登记申请书》;(二)身份证明;(三)《深圳市宝安区处理历史遗留违法私房决定书》、缴清罚款证明、付清地价款证明;(四)登记机关认为应提交的其他文件。”虽然经过镇(街道)对申报人提供的材料进行审查后,申请人才能向登记机关申请初始登记,但是并不意味着登记机关在申请人提交材料后完全不对其提供的材料内容进行审核,直接予以登记。本案中涉案房产的兴建住宅用地批准通知书、建筑用地规划许可证等许可文件以及处理历史遗留违法私房及生产经营性违法建筑决定书上载明的申报人均为原审四名第三人。原告吴某虽然主张申报人为原审第三人是因其丈夫生前在提交材料后被他人私自涂改所为,但是原告对其主张并未提供充分的证据,被告登记机关在收到申请人提供的材料后依据《物权法》、《房地产登记条例》等法律法规的规定对申请人提供的材料进行审查依法予以登记,尽到相关审慎的责任和义务。

  【工作建议】

  房地产登记机关办理处理历史遗留房屋登记时应按法律规定,对申请材料进行审核,进一步加强审慎义务,尽量确保登记材料的内容与实体权利关系义务一致。

  由于不动产是关系到人类生存利益的重要财产,所以历来受到人们的重视,各国物权法均以登记作为不动产物权变动公示方式,并赋予公示的公信力。关于房地产登记机关登记时应遵循的程序、审查的内容及审查职责等,法律均有规定,如《物权法》第12条、《房屋登记办法》第7条、《深圳经济特区房地产登记条例》第22条等,房地产登记机关在进行登记时需要严格按照法律规定的条件和程序办理登记事项。从近些年法院判决此类案件的倾向来看,为确保市场交易安全,法院越发强调登记机关对申请材料的审慎审查,这意味着登记机关对登记材料真实性、客观性的审查要求在不断提高,所以房地产登记机关在登记时不断强化审查义务,尽量确保登记材料的内容与实体权利关系义务一致。在登记过程中,发现登记事项存在疑问时,应及时进行调查,尽量避免法律风险。

  在本案中,虽然法院判决原告吴某丈夫文某与涉诉房产登记之间无利害关系,吴某因此无原告主体资格,法院依法裁定驳回原告的起诉,对被告登记机关进行登记时是否履行审慎义务和责任没有定论。但是从原告提供的涉案房产建设工程规划许可证、兴建住宅用地批准通知书等证据材料看,上述材料上确实有涂改痕迹,虽然此类房屋属于历史违法建筑,须先经镇(街道)对申报人提供的材料进行审查后,申请人才能向登记机关申请初始登记,但是并不意味着登记机关在申请人提交材料后完全不对其提供的材料内容进行审核,而直接予以登记。登记机关在以后处理登记申请时应当对存疑材料的真实性运用技术或者其他调查手段进行全面调查,尽量确保登记申请人提供的申请材料与实体权利义务关系相一致,避免法律纠纷和涉诉风险。


 
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