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Z公司诉深圳市规划和国土资源委员会行政补偿案
来源: 日期: 2016-11-07
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  【裁判要旨】因规划降低容积率引起的补偿一律通过经济补偿解决,不实行土地补偿,对于多收的地价款退还本金和利息。对于商品性质的房地产,协议出让的,按调整时的公告基准地价予以补偿;公开出让的,按调整时的市场地价评估确定予以补偿。

  【基本案情】

  涉案宗地T202—××原为南山区关口村的农村征地补偿用地的一部分,1992年该村与广东省××公司深圳公司(下简称A公司)签订合作建房协议,1993年4月,原深圳市规划国土局与A公司签订《深圳经济特区土地使用权出让合同书》(深地合字【93】××号),A公司取得涉案的T202—××宗地项目的开发权,该项目经规划部门批准的总用地面积为2038平方米,容积率为11.6,建筑面积为23700平方米,转让价格为人民币592.18万元,市政建设配套费为人民币1100万元,共计人民币1692.18万元。随后原深圳市规划国土局与A公司、深圳××物业发展有限公司(下简称B公司)签订《深圳经济特区土地使用权出让合同书》补充协议书,明确该地块的开发经营权由B公司承接。该地块因经济纠纷长期处于司法查封状态未能开发建设,直到2006年1月,本案原告深圳市××房屋科技开发有限公司(下简称Z公司)根据深圳市中级人民法院(2005)深中法执字第××号的民事裁定书取得涉案宗地土地使用权,并办理了相应的房产证。之后,原告向市规划局申请办理相关规划审批手续。

  2007年3月30日,深圳市国土资源和房产管理局直属分局向原告发出《关于T202—××宗地项目开发意见函》,同意原告办理涉案土地的报建开工手续。2008年1月,深圳市规划局直属分局向原告核发新的《深圳市建设用地规划许可证》(深规许××号),将涉案土地的建筑容积率调整为6.7,建筑面积为13653平方米。原告就减少的建筑面积补偿问题与被告深圳市规划和国土资源委员会交涉,被告于2009年5月14日向原告出具《关于T202—××宗地有关事宜的复函》,同意按减少面积核减公告基准地价共计人民币17,690,54元对原告予以补偿。而原告认为应当按照市场价进行补偿,不同意被告的补偿方案,于2009年7月17日向深圳市南山区人民法院提起行政诉讼,请求法院判令被告以容积率调整后减少的建筑面积10047平方米为基数,按照市场评估价格给以原告合理补偿。2010年9月30日,深圳市南山区人民法院作出(2009)深南法行初字第××号行政判决书,驳回了原告Z公司的诉讼请求。判决作出后,原告Z公司不服,向广东省深圳市中级人民法院提起上诉。2012年1月31日,深圳市中级人民法院作出(2011)深中法行终字第××号行政判决书,认为原审判决认定事实清楚 、适用法律正确、审判程序合法,应予维持,故驳回上诉,维持原判。

  【法院判决】

  一审法院(深圳市南山区人民法院)认为,深圳市规划和国土资源委员会负责本辖区内的房地产权登记及土地使用权的出让、规划等行政管理职能,故深圳市规划和国土资源委员会是本案的适格被告。

  根据《中华人民共和国行政许可法》第八条、《中华人民共和国城乡规划法》第五十条、《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条之相关规定,本案原告通过合法手段取得涉案土地使用权,后被告在核发建设用地规划许可证时,改变涉案土地的容积率及建筑面积,应对原告进行补偿。被告于2009年5月14日出具《关于T202—××宗地有关事宜的复函》,同意按减少面积核减公告基准地价(共计人民币17600554元)对原告予以补偿。而根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条:人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查。本案被告在改变涉案土地容积率及建筑面积后已同意以公告基准地价按减少面积对原告进行补偿不违反法律规定。而原告不同意被告的补偿方案,主张应当按照市场价进行补偿,无法律依据,不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第五十三条第一款、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定,判决驳回原告Z公司的诉讼请求。

  二审法院(深圳市中级人民法院)认为,本案被诉具体行政行为是原深圳市国土资源与房产管理局直属分局2009年5月14日出具的《关于T202—××宗地有关事宜的复函》。鉴于深圳市国土资源与房产管理局直属分局已被撤销,其职能由被上诉人承继,法律责任亦由被上诉人承担。被诉复函实质内容是因调低涉案土地建筑容积率而对上诉人作出的行政补偿决定,故本案审查对象是该行政补偿决定的合法性。根据行政法的基本原则,原则上行政主体在作出具体行政行为时必须有相应的法律依据,而且一般而言,法律依据应指法律、行政法规、规章等级别较高的法律规范。然而,基于立法的滞后与社会生活的繁复,以及行政效率的考虑,特别是对于如本案此类授益性行政行为,并不能当然推论在没有法律依据时,行政主体所为任何行为都属违法。一旦如此,将极大损害行政主体作为的积极性与热情,并最终损害社会有序性,当然也会损害行政相对人的利益。因此,作为司法审查机关的法院在审查行政行为,特别是授益性行政行为时,只要行政行为作出的依据没有与上位法相抵触、没有显失公正以致动摇其合法性时,都应对行政行为予以相当尊重及认可。毕竟,法院进行的是事后审查,而且秉持的是合法性审查原则。本案中,原深圳市规划局直属分局调低了涉案土地建筑容积率,即变更了涉案土地规划许可,而相关法律、法规、规章对由此引发的行政补偿标准并未有作出明确规定。在此情形下,被诉人根据内部文件、会议纪要等规范性文件确立的补偿标准,决定以调整时的公告基准地价标准予以补偿,从而作出被诉补偿决定,没有违反相关法律规定,也与《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定不相违背,本院予以确认。上诉人有关应以市场价值补偿的主张,没有法律依据,本院不予支持。上诉人主张涉案土地性质属于公开出让,而非协议出让,从而被上诉人错误适用了会议纪要确立的补偿标准原则,但本案中,原深圳市规划国土局确实以协议方式出让涉案土地,出让后的土地流转方式并不影响土地出让本身的性质,故上诉人的该项主张不能成立,本院不予支持。上诉人主张补偿标准明显不合理,然而,一方面,行政行为合理性原则上不属于司法审查权限范围;另一方面,上诉人就其支付村民补偿款之主张并不能提供有效证据,故其该项主张亦不能成立,亦不予支持。因此,二审法院认为,上诉人的上诉请求不能成立,予以驳回。原审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法,应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定,判决驳回上诉,维持原判。

  【争议焦点】

  根据上述案情,本案的争议焦点是,因容积率的降低所给予的补偿标准究竟是按照市场价格还是公告的基准地价。

  原告Z公司认为,房地产开发是一种市场行为,原告依法在二级市场取得的建设用地因规划调整容积率导致用地面积的减少,意味着原告要取得同样的建设用地必须支付目前的市场价格,因此被告深圳市规划和国土资源委员会对于原告的合理补偿应当按照减少的建筑面积的市场价格进行,而不是按照国家的公告基准地价补偿。

  被告深圳市规划和国土资源委员会称,与原土地使用权人之间签订的《土地使用权出让合同书》约定的地价标准是根据当时的基准地价确定的,因而因容积率调整从而使建筑面积减少的补偿不应当以市场价格来确定,原告Z公司要求以评估地价进行补偿没有法律依据,也不符合权利义务相一致及公平原则。且深圳市政府对于类似因容积率降低从而使建筑面积减少的问题所做的批复及批示中明确了相应的处理原则,即因规划降低容积率引起的补偿一律通过经济补偿解决,不实行土地补偿,对于多收的地价款退还本金和利息。对于商品性质的房地产,协议出让的,按调整时的公告基准地价予以补偿;公开出让的,按调整时的市场地价评估确定予以补偿。综上,被告深圳市规划和国土资源委员会对原告作出的补偿方案是符合《土地使用权出让合同书》中关于地价款的约定标准以及合同法上的权利义务相一致原则和公平原则的。

  一审法院南山区人民法院认为,根据《中华人民共和国行政许可法》第八条、《中华人民共和国城乡规划法》第五十条、《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条之相关规定,本案原告通过合法手段取得涉案土地使用权,后被告在核发建设用地规划许可证时,改变涉案土地的容积率及建筑面积,应对原告进行补偿。被告于2009年5月14日出具《关于T202—××宗地有关事宜的复函》,同意按减少面积核减公告基准地价(共计人民币17600554元)对原告予以补偿。而根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条:人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查。本案被告在改变涉案土地容积率及建筑面积后已同意以公告基准地价按减少面积对原告进行补偿不违反法律规定。而原告不同意被告的补偿方案,主张应当按照市场价进行补偿,无法律依据,不予支持。

  二审法院深圳市中级人民法院认为,被诉复函实质内容是因调低涉案土地建筑容积率而对上诉人作出的行政补偿决定,故本案审查对象是该行政补偿决定的合法性。原深圳市规划局直属分局调低了涉案土地建筑容积率,即变更了涉案土地规划许可,而相关法律、法规、规章对由此引发的行政补偿标准并未有作出明确规定。在此情形下,被诉人根据内部文件、会议纪要等规范性文件确立的补偿标准,决定以调整时的公告基准地价标准予以补偿,从而作出被诉补偿决定,没有违反相关法律规定,也与《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定不相违背,因而上诉人有关应以市场价值补偿的主张,没有法律依据。原深圳市规划国土局确实以协议方式出让涉案土地,出让后的土地流转方式并不影响土地出让本身的性质,故上诉人的该项主张不能成立。上诉人主张补偿标准明显不合理,然而一方面,行政行为合理性原则上不属于司法审查权限范围;另一方面,上诉人就其支付村民补偿款之主张并不能提供有效证据,故其该项主张亦不能成立,亦不予支持。

  【评析】

  1、通过颁发《建设用地规划许可证》这一具体行政行为改变国有土地使用权出让合同主要条款的合法性问题

  《建设用地规划许可证》是建设单位在向土地管理部门申请征用、划拨土地前,经城市规划行政主管部门确认建设项目位置和范围符合城市规划的法定凭证,是建设单位用地的法律凭证。为保证城乡规划区内的土地利用符合城市规划,依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条规定,由城乡规划行政主管部门核发《建设用地规划许可证》,作为建设单位向土地主管部门申请征用、划拨和有偿使用土地的法律凭证。对于以出让方式提供国有土地使用权的,在国有土地使用权出让前,城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划,提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件,作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块,不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目,在签订国有土地使用权出让合同后,建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同,向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中,擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。

  因此,在一般情况下,以协议方式取得国有土地使用权的建设项目,应当依据《国有土地使用权出让合同》中约定的具体条款来颁发《建设用地规划许可证》。但《中华人民共和国城乡规划法》第五十条规定了例外情形,即在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后,因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的,应当依法给予补偿。 经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改;确需修改的,城乡规划主管部门应当采取听证会等形式,听取利害关系人的意见;因修改给利害关系人合法权益造成损失的,应当依法给予补偿。修建性详细规划,是由建设单位依据经依法批准的控制性详细规划以及城乡规划主管部门提出的规划条件,对所在地块的建设提出的具体的安排和设计。也就是说修建性详细规划的修改,可以成为通过颁发《建设用地规划许可证》改变土地使用权出让合同主要条款的合法性事由。

  本案中,被告因为规划的原因改变已与原告Z公司签订的《国有土地使用权出让合同》中关于容积率的约定,符合《中华人民共和国城乡规划法》第五十条的对于依法修改城乡规划可以变更已发放的选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证。因此,通过颁发《建设用地规划许可证》具体行政行为改变土地使用权出让合同主要条款的是有合法性依据的。一般认为,若在《建设用地规划许可证》有效期限内降低土地的建筑容积率,属于变更土地出让合同,应该予以补偿;若超出《建设用地规划许可证》有效期,变更建筑容积率属于正当行为,可以不予补偿。若没有规定《建设用地规划许可证》有效期,变更土地建筑容积率也属于变更合同,应当给予相应的补偿。

  2、通过颁发《建设用地规划许可证》这一具体行政行为改变国有土地使用权出让合同主要条款的合理性问题

  国有土地使用权出让合同,是指市、县人民政府土地管理部门代表国家(出让人)与土地使用者(受让人)之间就土地使用权出让事宜所达成的、明确相互间权利义务关系的书面协议。国有土地使用权出让,必须通过合同形式予以明确。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十四条规定:“土地使用权出让,应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府管理部门与土地使用者签订。”土地使用权出让合同包括以下几方面的内容:

  (1)出让方的权利义务

  出让方享有的权利主要有两项:一是受让方在签订土地使用权出让合同后,未在规定期限内支付全部土地使用权出让金的,出让方有权解除合同,并可请求违约赔偿;二是受让方未按土地使用权出让合同规定的期限和条件开发、利用土地的,土地管理部门有权予以纠正,并根据情节轻重给予警告、罚款,直至无偿收回土地使用权的处罚。出让方应履行的义务主要有:第一,按照土地使用权出让合同的规定提供出让的土地使用权;第二,向受让方提供有关资料和使用该土地的规定。

  (2)受让方应履行的义务

  受让方应履行的义务主要有以下三项:第一,在签订土地使用权出让合同以后的规定期限内支付全部土地使用权出让金;在支付全部土地使用权出让金后,依规定办理登记手续,领取土地使用证;第二,依土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求开发、利用、经营土地;第三,需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的,应该征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准,依照规定重新签订土地使用权出让合同,调整土地使用权出让金并办理登记。

  在我国现有的土地使用权出让实践中,出让合同一般包括下列主要内容:出让土地的位置、面积、界线等土地自然状况;出让金的数额、支付方式和支付期限;土地使用期限;建设规划设计条件;定金及违约责任等。

  关于国有土地使用权出让合同的法律性质,理论界有各种不同的观点,有观点认为是民事合同,也有观点认为是行政合同。由于对出让合同订立和履行过程中的缔约过失责任、合同效力、出让金支付等争议能够适用民事法律进行较好的处理,在具体的实践工作中,一般将国有土地出让合同作为民事合同看待。然而,从法律本质上讲,国家出让土地使用权立足于行政管理权能,土地使用权出让是一种行政许可行为,是国家特许某些当事人享有特定地块的土地使用权的行政行为。而且,在后续建设用地规划许可证申请过程中,国有土地使用权出让合同便是主管部门审查是否予以行政许可的依据之一,这就造成在相同主体之间基于同一法律事实产生了民事关系和行政关系的交叉。但是,如果将国有土地使用权出让合同定性为行政合同,目前无论在制度层面还是操作层面都还很不完善,而且受让人与行政机关处于一种不平等的地位,行政机关作为国有土地的出让方或划拨方,在因土地使用权产生争议时,行政机关既当“运动员”又当“裁判员”,并不是完全的无利害关系的第三方,因此难以在制度上保证裁决的公平公正,不利于受让人权利的保护。

  本案中,被告通过颁发《建设用地规划许可证》这一具体行政许可行为来改变之前与原告签订的国有土地使用权出让合同的主要条款,从而导致原告基于对合同条款的变更产生的补偿标准异议时,只能通过起诉被告颁发《建设用地规划许可证》这一具体行政许可行为实现权利救济的途径。而本案中一审和二审法院的判决意见中也提到,对于行政机关的具体行政行为,法院只负责审查合法性问题,由于在补偿时补偿标准是按市场价还是公告基准地价,法律并没有明确规定,也就造成了原被告争议的焦点即补偿标准这一合理性问题因不是法院审查具体行政行为的权限范围,而无法通过正常的司法程序予以解决。再者,通过具体行政行为来修改此前已经合法订立的合同,无论是在理论还是实践中都是值得商榷和深入研究的问题。

  【工作建议】

  虽然我部门所做出的具体行政许可行为符合合法性的要求,但通过颁发《建设用地规划许可证》的方式改变之前已与土地使用权人签订的国有土地使用权出让合同的主要条款,会直接影响通过合法方式取得到土地使用权人的实体权利和程序利益,特别是在土地使用权人对因《建设用地规划许可证》中具体内容与国有土地使用权出让合同约定不符提出异议时,只能通过行政诉讼或者行政复议的方式解决,即对行政机关颁发《建设用地规划许可证》这一具体行政许可行为提起诉讼。而本案中一审和二审法院的判决意见中也提到,对于行政机关的具体行政行为,法院只负责审查合法性问题而不审查合理性问题,即本案被告通过颁发《建设用地规划许可证》来改变国有土地使用权出让合同里的容积率条款的合法性依据。但原告并没有对因容积率减少的法律依据或者是法定程序提出异议,也就是法院审查的内容并不是原告诉求的主旨,原告针对容积率减少产生的补偿问题不能与被告达成一致协议,但具体的补偿标准问题却不是法院审查具体行政行为的权限范围。这就造成了行政诉讼中双方真正的争议焦点无法通过正常的司法程序予以解决。

  因此,建议深圳市立法将国有土地使用权出让合同本身定性为民事合同,但是在实践中基于规划的需要,通过行政行为对国有土地使用权出让合同进行变更也是必要的,要合理解决这类问题,还应该注重民事行为和行政行为之间的衔接,在立法中应明确变更合同的法律后果和相应的救济机制。在以后的工作中,针对具体行政行为本身的争议通过行政诉讼或者行政复议的程序解决,但是由于具体行政行为作出后导致的补偿问题,特别是双方在发生行政关系之前还存在着平等的民事合同的情形下,尽力通过合同法上的平等协商来改变民事合同的具体条款,或者重新约定合同的履行问题,达不成一致意见的,可以通过民事诉讼等方式予以解决,而不是通过后续的行政行为来改变之前的协议约定,这样更有利于保障利害关系人的合法权益。


 
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