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李某等诉深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局建设工程规划许可行政行为案
来源: 日期: 2017-01-12
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  【裁判要旨】

  当事人认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵害其合法权益,须在法定的行政诉讼起诉期限内提起,超过起诉期限提起的行政诉讼,法院将裁定驳回起诉。

  【基本案情】

  2007年10月16日,A公司与B公司获得了深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局核发的深规建许字LG×01号《深圳市建设工程规划许可证》。2008年3月2日两公司通过以土地使用权作价入股转移登记的方式使C公司取得某宗地的使用权,并于2008年4月18日取得该宗地块的房地产证。2009年3月6日,C公司经申请获得同一宗地块的《深圳市建设工程规划许可证》(深规建许字LG×02号),用地单位变更为C公司,原深规建许字LG×01号《深圳市建设工程规划许可证》作废。

  2009年6月22日至2009年9月8日,本案原告李某等人分别与C公司签订了《深圳市房地产买卖合同(预售)》。合同签订后,李某等人曾因所购房屋质量问题和第4栋楼空中花园非法建设中央空调冷却塔、抽风机问题上访投诉,但C公司出示《深圳市建设工程规划许可证》(深规建许字LG×02号)复印件,证明其建设空中花园中央空调冷却塔、抽风机是经过核准的。原告李某等人先基于以下理由认为该核发的《建设工程规划许可证》违法,以规土委龙岗管理局为被申请人,向我委提起行政复议,请求予以撤销,在我委维持被申请人所作的具体行政行为后,又以同样的理由向法院提起行政诉讼:

  一、超越审批权限,根据《国务院办公厅关于加强和改进城乡规划工作的通知》(国发办[2000]25号文)和《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》(国发[2002]13号文)规定,城市规划应由城市人民政府统一组织实施,因此被告没有规划许可权限。二、被告在作出规划许可前,没有审核建设项目环境影响审批文件,据原告调查了解C公司所持有深龙环批[2006]7006××号建设项目环境影响审查批复的主体并非其本公司,而是A公司,故被告以他人所持有环境影响审批文件对C公司作出建设工程规划许可行政行为没有法律依据,应当予以撤销。

  被告,同时作为行政复议的被申请人规土委龙岗管理局辩称:一、被告依法核发深规建许字LG×02号《深圳市建设工程规划许可证》,符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《深圳市城市规划条例》第五十一条规定,并无错误;且根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条及《深圳市规划条例》第五条规定,人民政府城市规划管理部门是城市规划的主管部门,负责城市规划的实施、监督和管理;及《深圳市规划局行政许可实施办法》05号许可事项:建设工程规划许可,第八条规定:“行政许可决定机关为市规划局或各分局。”根据上述法律规定及政府部门职能划分,作出本案具体行政行为时,被告系原深圳市规划局的派出机构,负责本区域内的城乡规划管理工作,不存在超越审批权限问题。二、在核发本案《深圳市建设工程规划许可证》前,该宗地的住宅项目建设工程“华业玫瑰郡”已于2006年3月24日获得深圳龙岗区环境保护局深龙环批[2006]7006××号《建设项目环境影响审查批复》。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条规定可见,我国法律关于环境影响评价文件报批的立法本意强调的是建筑工程本身而不是项目报建人通过环保批复,项目报建人的变更对建筑工程的环境影响评价并不构成实质性影响,只有自批复之日起超过五年方决定该项目开工建设的,才要求重新报批。三、原告提起的行政诉讼已超出诉讼时效。原告请求撤销的深规建许字LG×02号《深圳市建设工程规划许可证》,是被告于2009年3月6日向第三人C公司核发的,根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年。”被告作出的行政许可决定,在深圳市规土委网站予以公开,公众有权查阅。同时,原告与第三人签订的《深圳市房地产买卖合同》中第二条“项目建设情况”条款即明确“某某玫瑰郡”项目已取得《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《施工许可证》。因此,原告自签订买卖合同时便知道或者应当知道具体行政行为的内容,由于所有原告的合同订立日期皆在2009年9月8日前,因此其于2011年10月10日提出的诉讼请求已超过起诉期限,应予以驳回。

  【复议决定与法院判决】

  (一)复议决定

  针对申请人李某等人提出的撤销被申请人深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局核发的《深圳市建设工程规划许可证》(深规建许字LG×02号)这一复议申请,复议机关深圳市规划和国土资源委员会认为,根据《城乡规划法》第十一条及《深圳市城市规划条例》第五条规定,被申请人为原深圳市规划局的派出机构,负责本行政辖区内城乡规划管理工作,并无超越审批权限。根据《深圳市规划局行政许可实施办法》05号建设工程规划许可的有关规定,申请建设工程规划行政许可的条件之一是,取得环保等相关主管部门的审查意见。第三人C公司已提交了《深圳市龙岗区环境保护局建设项目环境影响审查批复》(深龙环批[2006]7006××号),已明确项目用地某某玫瑰郡”所在宗地。复议机关认为被申请人深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局核发的深规建许字LG×02号《深圳市建设工程规划许可证》这一具体行政行为,认定事实清楚,适用法律、法规正确,符合法定程序,亦无超越职权和滥用职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定应予维持。

  综上,复议机关作出维持被申请人深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局于2009年3月6日核发的深规建许字LG×02号《深圳市建设工程规划许可证》具体行政行为的复议决定。

  (二)龙岗区人民法院一审裁定

  针对原告李某等人提出的请求法院撤销被告深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局作出的深规建许字LG×02号《深圳市建设工程规划许可证》行为,龙岗区人民法院经审理认为,根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定,行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案被告深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局向第三人C公司核发深规建许字LG×02号《深圳市建设工程规划许可证》的时间是2009年3月6日,根据原告李某等人与第三人C公司签订的《深圳市房地产买卖合同(预售)》的内容可知,原告李某等人在与第三人C公司签订房地产买卖合同涉案房产时就知道涉案工程已取得《深圳市建设工程规划许可证》,即原告李某等人在购房时就已经知道涉案建设工程规划许可证的存在,且该证书的具体内容可通过被告深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局网站或到其办公场所查询可知。因此,本案原告的起诉期限应从原告李某等人的购房日期算起,不得超过2年。16位原告购房日期皆在2009年9月8日前,因此起诉期限皆在2011年9月8日前终止,其于2011年10月10日提起行政诉讼超过起诉期限。

  综上,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第(六)项、第六十三条第一款第(二)项的规定,裁定驳回原告李某等人的起诉。

  (三)深圳市中院二审裁定

  二审中,深圳市中级人民法院认为,本案的争议焦点在于上诉人李某等人提起的行政诉讼是否超过了法律规定的起诉期限。上诉人李某等人与原审第三人C公司签订的《深圳市房地产买卖合同(预售)》中明确载明,卖方即原审第三人C公司已取得《深圳市建设工程规划许可证》,而被上诉人深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局确实是在上诉人李某等人与原审第三人C公司签订《深圳市房地产买卖合同(预售)》之前,向原审第三人C公司发出了《深圳市建设工程规划许可证》并对外公布。因而,原审法院认定上诉人李某等人在签订相关《深圳市房地产买卖合同(预售)》时就知道被诉的《深圳市建设工程规划许可证》,具有事实依据,其作出驳回起诉的裁定符合法律规定。

  综上,上诉人李某等人的上诉理由不能成立,原审裁定符合法律规定,依法应予维持。

  【争议焦点】

  1、规土委龙岗管理局是否具有《建设工程规划许可证》的审批权限?

  原告认为,规土委龙岗管理局核发《建设工程规划许可证》超越审批权限。根据《国务院办公厅关于加强和改进城乡规划工作的通知》(国发办[2000]25号文)和《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》(国发[2002]13号文)规定,城市规划应由城市人民政府统一组织实施,因此被告没有规划许可权限。

  被告认为,被告依法核发深规建许字LG×02号《深圳市建设工程规划许可证》,符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《深圳市城市规划条例》第五十一条规定,并无错误;且根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条及《深圳市规划条例》第五条规定,人民政府城市规划管理部门是城市规划的主管部门,负责城市规划的实施、监督和管理;及《深圳市规划局行政许可实施办法》05号许可事项:建设工程规划许可,第八条规定:“行政许可决定机关为市规划局或各分局。”根据上述法律规定及政府部门职能划分,作出本案具体行政行为时,被告系原深圳市规划局的派出机构,负责本区域内的城乡规划管理工作,不存在超越审批权限问题。

  2、涉案地块的权利主体变更,是否需重新报批《环境影响审查批复》?

  原告认为,被告在作出规划许可前,没有审核建设项目环境影响审批文件,第三人C公司所持有深龙环批[2006]7006××号建设项目环境影响审查批复的主体并非其本公司,而是A公司,故被告以他人所持有环境影响审批文件对C公司作出建设工程规划许可行政行为没有法律依据,应当予以撤销。

  被告认为,在核发本案《深圳市建设工程规划许可证》前,某宗地的住宅项目建设工程“某某玫瑰郡”已于2006年3月24日获得当时深圳龙岗区环境保护局深龙环批[2006]7006××号《建设项目环境影响审查批复》。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条规定可见,我国法律关于环境影响评价文件报批的立法本意强调的是建筑工程本身而不是项目报建人通过环保批复,项目报建人的变更对建筑工程的环境影响评价并不构成实质性影响,只有自批复之日起超过五年方决定该项目开工建设的,才要求重新报批。

  3、本案是否已过起诉期限?

  被告在一审答辩状中提出,原告提起的行政诉讼已超出诉讼时效。原告请求撤销的深规建许字LG×02号《深圳市建设工程规划许可证》,是被告于2009年3月6日向第三人C公司核发的,根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年。”被告作出的行政许可决定,在深圳市规土委网站予以公开,公众有权查阅。同时,原告与第三人签订的《深圳市房地产买卖合同》中第二条“项目建设情况”条款即明确“某某玫瑰郡”项目已取得《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《施工许可证》。因此,原告自签订买卖合同时便知道或者应当知道诉权,由于所有原告的合同订立日期皆在2009年9月8日前,因此其于2011年10月10日提出的诉讼请求已超过起诉期限,应予以驳回。

  原告在二审上诉状中提出,其起诉未超过起诉期限,因为房地产买卖合同中虽格式性的说明第三人C公司已获得《深圳市建设工程规划许可证》,但未注明许可证号,也无从体现规划许可证的具体内容,且本案存在数个建设工程规划许可证,上诉人无法获知具体内容,而被上诉人网站只能查询规划许可证号,也无从得知规划许可证具体内容,且是否通过网站查询,是上诉人的权利而非义务。上诉人于2011年4月后因维权提起数起行政诉讼才获得该规划许可证并知晓其具体内容,因此该诉讼请求未超过起诉期限。

  一审法院认为,根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定,根据原告李某等人与第三人C公司签订的《深圳市房地产买卖合同(预售)》的内容可知,原告李某等人最晚应在与第三人C公司签订房地产买卖合同涉案房产时就知道涉案工程已取得《深圳市建设工程规划许可证》,且该证书的具体内容可通过被告深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局网站或到其办公场所查询可知。因此,本案原告的起诉期限应从原告李某等人的购房日期算起,不得超过2年。16位原告购房日期皆在2009年9月8日前,因此起诉期限皆在2011年9月8日前终止,其于2011年10月10日提起行政诉讼超过起诉期限。

  二审法院认为,原审法院认定上诉人李某等人在签订相关《深圳市房地产买卖合同(预售)》时就知道被诉的《深圳市建设工程规划许可证》,具有事实依据,作出驳回起诉的裁定符合法律规定。

  【评析】

  1、《建设工程规划许可证》的审批权限问题。

  原告根据《国务院办公厅关于加强和改进城乡规划工作的通知》和《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》,城市规划应由城市人民政府统一组织实施,市一级规划的行政管理权不得下放,据此认为被告没有规划许可权限。然而《中华人民共和国城乡规划法》第十一条明确规定,国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。根据《立法法》第七十九条规定,法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。《城乡规划法》是全国人大常委会制定的法律,而上述国务院发布的两个通知是规章,前者的法律效力显然高于后者。因此,县级以上地方人民政府规划主管部门负责城乡规划管理工作,审批《建设工程规划许可证》的权限毋庸置疑。

  另据《深圳市城市规划条例》第五条规定,深圳市人民政府城市规划管理部门是城市规划的主管部门,负责城市规划的实施、监督和管理。市规划主管部门的派出机构依本条例及有关规定负责本辖区内城市规划的实施、监督和管理;及第五十条规定,在城市规划区内新建、扩建、改建建筑工程和市政工程,应向市规划主管部门或其派出机构领取《建设工程规划许可证》后,方可办理开工手续。据此,规土委龙岗管理局作为规土委的派出机构,负责其辖区内城市规划的实施、监督和管理,其审批《建设工程规划许可证》的权力为根据国家法律制定的地方性法规所授,并不存在越权问题。

  2、《环境影响审查批复》的法律性质及其与核发《建设工程规划许可证》的关系。

  环境影响评价,是指规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施,进行跟踪监测的方式与制度。[1]其目的在于实施可持续发展战略,预防因建设项目实施后对环境造成不良影响,以促进经济、社会和环境的协调发展。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条规定,将建设项目的环境影响评价实行分类管理,包括环境影响报告书、环境影响报告表及环境影响登记表,其中涉案项目的《环境影响审查批复》属于环境影响报告表。

  建设工程规划许可证,是城市规划行政主管部门依法核发的,确认有关建设工程符合城市规划要求的法律凭证。由于其对确认有关建设活动的合法地位,保证有关建设单位和个人的合法权益起着重要的作用,因此,相关法律法规对其申请条件和程序作了严格的规定。根据原深圳市规划局2005年1月13日发布实施的《深圳市规划局行政许可实施办法》05号许可事项:建设工程规划许可,第四条行政许可与变更条件中第一款建筑工程的第二项“建筑工程的新建、改建、扩建”,规定了申请《建设工程规划许可证》须符合以下条件:

  (1)取得《深圳市建设用地规划许可证》,并满足该许可证规定的建设用地项目规划设计要求;

  (2)已签订《深圳市土地使用权出让合同书》;

  (3)取得环保、消防、人防、民防、卫生防疫、文物保护等相关主管部门的审查意见;

  (4)通过建筑工程方案设计审查;

  (5)通过建筑工程扩初设计审查;

  (6)通过具有施工图审查资质的单位对施工图设计文件的审查;

  (7)成片开发项目分期办理的,应符合详细蓝图;

  (8)符合城市规划要求或已按政府主管部门对各阶段审查意见作出设计修改;

  (9)设计单位资质或资格符合有关行业管理规定;

  (10)设计文件符合国家、省、市有关专业技术规范和规程;

  (11)已预售的房地产在建筑工程施工过程中,对公共设施部分确需变更设计的,应当征得全体受让人五分之四以上的同意。

  领取《深圳市建设工程规划许可证》后,涉及建筑物位置、立面、层数、平面和建筑结构确需修改的,应重新办理《深圳市建设工程规划许可证》。

  本案中的《环境影响审查批复》属于第(3)项规定,是申请建设工程规划许可证必须具备的条件之一。没有获得符合要求的《环境影响审查批复》,规土委不得核发《建设工程规划许可证》。本案中其中的争议焦点为涉案地块的权利主体变更,是否需要重新报批《环境影响审查批复》的问题。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条第一款规定,建设项目的环境影响评价文件经批准后,建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的,建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。这样规定是考虑到,建设项目的性质、规模、地点或者采用的生产工艺发生重大变化,该建设项目的环境影响也会相应地发生变化;另外,建设项目对环境的影响主要包括对环境的污染和生态的破坏两个方面,如果建设项目防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动,以至可能对环境造成新的不良影响的,在这种情况下,如果不重新报批建设项目环境影响评价文件,很可能使环境影响评价制度的执行流于形式,难以起到防止环境污染和生态破坏的作用。[2]据此可见,建设项目本身发生重大变动,才需要重新报批环境影响评价文件,若单纯的建设单位的变更,而建设项目的性质、规模等前后没有发生变动时,则无须重新报批。本案中,所涉宗地仅主体发生变更,建设项目没有作其他变动,对环境不会造成新的不良影响,因此不需要重新报批环境影响评价文件。

  3、审批程序有瑕疵的《建设工程规划许可证》的法律效力。

  虽然建设项目的性质、规模等没有发生实质性的重大变动时不需重新报批《环境影响审查批复》,但由于开发建设单位在提交《建设工程规划许可证》的资料时,应当保持所提交资料主体的一致性,以避免不必要的争议与纠纷。因此,开发建设单位的变动虽不须重新报批环境影响评价文件,但应向核发环境影响评价问价的行政机关申请进行主体变更。本案中,我委在申请材料主体不一致的情况下核发了《建设工程规划许可证》,属于程序上的瑕疵,该行为实质上是程序瑕疵的行政许可行为。《行政诉讼法》第五十四条第二款第三项规定,违反法定程序的具体行政行为应判决予以撤销,但现行法律法规没有对程序瑕疵的具体行政行为的效力作出明确的规定,使得行政实践中对这些行为的效力问题存在争议。在此,借鉴德国建立的程序瑕疵行政行为制度,对瑕疵行政行为进行简要的学理分析。

  (1) 瑕疵行政行为的含义与判断标准

  德国行政法对瑕疵行政行为有如下的阐述:“如果行政行为不合法、不正确或者不适当,那么,该行政行为则成为有瑕疵的行政行为。不合法行政行为依其不合法的严重程度,可分为可撤销的行政行为或无效的行政行为,不正确的行政行为或不适当的行政行为并非不合法的行政行为,因此不会导致法院诉讼,但必须服从于司法审查。”[3]在德国,瑕疵行政行为的判断标准主要是从造成行政行为瑕疵的事由角度进行判断,主要从以下五个方面考虑:[4]

  ① 行政主体不合法。行政行为的主体是行政机关及得到法律、法规或规章授权的非行政机关组织体。不是行政机关或者没有得到法律、法规或规章授权却实施行政行为的,为不合法的行政主体。

  ② 行政管辖不合法。即作出具体行政行为的行政主体必须属于在地域管辖及事务管辖上的有权机关,若是由无管辖权的行政主体作出,排除因委托或授权的关系,都属于有瑕疵的行政行为。

  ③ 行政行为方式不合法。行政行为必须以法律法规规定的方式作出,如文书、公告、送达等。文书书写错误、记录方面的错误等都属于行政行为方式的瑕疵。

  ④ 行政行为程序不合法。行政行为的作出必须经过法定程序,违反程序的行政行为势必会对行政行为的效力产生影响,但其影响的效力有所不同,对轻微违反程序的情形,可视为对行政效力不产生影响;若是严重违反程序的情形,则此行政行为构成无效或可撤销。

  ⑤ 行政行为内容不合法。即行政行为的作出违反法律的规定,或者作出的行政行为适用法律法规错误。

  (2) 瑕疵行政行为的法律效果

  行政主体、行政管辖、行政行为方式、行政行为程序、行政行为内容都是可能导致瑕疵行政行为的因素,但不同的瑕疵形态和程度对行政行为的法律效力影响不同,根据行政行为瑕疵自身严重程度不同,行政行为瑕疵的法律后果有无效、撤销、补正和生效:

  ① 无效:指行政行为因具有重大明显瑕疵或具备法定无效条件,自始不发生法律效力。[5]重大明显瑕疵是指在作出行政行为的行政程序中违反法律法规的有关强制性程序的规定,且对公共利益或者行政相对人产生严重影响。

  ② 撤销:是针对一般程序瑕疵的法律后果的责任形式。[6]该行政行为在不具备应予以无效的情形,但损害行政相对人的利益时应予以撤销,但具有更高利益需要的现实存在除外。

  ③ 补正:适用于轻微行政瑕疵,指对欠缺程序性合法要件的行政行为进行事后补救,从而使存在程序瑕疵的行政行为补足要件,成为合法的行政行为,维持其继续有效。

  ④ 生效:该瑕疵行政行为的瑕疵最为轻微,不违背法律规范,是合法状态下不影响实体决定也不构成违法的程序瑕疵或形式瑕疵的情形。

  本案中涉及的《环境影响审查批复》的主体不一致问题,不违背法律规范,是合法状态下不影响实体决定也不构成违法的程序瑕疵,其对行政许可行为的存在影响甚微,因而应认定核发《建设工程规划许可证》的行为合法有效。

  4、规划主管部门通过颁发建设工程规划许可证核增建筑面积的合法性及其用途。

  在本案审理过程中,由于《建设工程规划许可证》上核增建筑面积超过了原来土地使用权出让合同规定的建筑面积,原告质疑其合法性及用途。根据1999年7月1日施行的《深圳市建筑设计技术经济指标计算规定》4.2.1条规定,规划行政主管部门为保证公众安全、改善环境、鼓励配建机动车停车位等目的,允许对建筑中一些特定用途的建筑空间增加等量的建筑面积。经审核,下列情形增加核增建筑面积:

  在建筑物内开辟城市公共通道、城市公共开放空间或建筑楼层架空作公共停车、绿化休闲使用,必须符合以下条件:

  (1) 全天可通行的城市公共通道

  建筑楼层(包括一层)或地下室内的城市公共通道,车行通道有效宽度不小于5.0米,净高不小于4.5米;人行通道净宽不小于3.5米,梁底净高不小于3.6米。

  (2) 建筑楼层架空作城市公共广场

  建筑楼层(包括一层)架空作城市公共广场,其梁底净高不小于6.0米,进深不小于8.0米,建筑面积不小于150平方米。

  (3) 建筑楼层架空作公共停车

  建筑楼层(包括一层)架空或裙房屋顶层主楼架空用作停车,但必须符合有关设计规范。

  (4) 建筑楼层架空作绿化休闲

  建筑一层架空或裙房屋顶层主楼架空,用作绿化休闲使用时,架空部分的进深不小于4.0米,梁底净高不小于3.6米,并应有不小于四分之一的绿化面积,裙房屋顶用作绿化休闲使用时,裙房屋顶的建筑面积不小于3000平方米,且有从屋顶平台直达室外地面的专设公用楼梯。

  由此可见,只有在建筑物内开辟城市公共通道、城市公共开放空间或建筑楼层架空作公共停车、绿化休闲使用这四种情形才允许核增建筑面积。2013年10月28日《深圳市建筑设计管理规定》(试行)生效,《深圳市建筑设计技术经济指标计算规定》即日失效,《深圳市建筑设计管理规定》中2.1.8条第(1)款也有地上核增建筑面积的相关规定,市规划行政主管部门为了公共利益,或为保证公众安全、改善环境、鼓励配件机动车停车位等目的,经核定允许在地上规定建筑面积以外增建的特定用途的地上建筑面积,包括地上架空公共空间、架空共用停车位以及消防避难空间等。另据深龙环批[2006]7006××号《环境影响审查批复》第5条规定,该项目如有备用发电机和饮食服务项目,须考虑分别设计燃烧废气和油烟排放竖井,以保证油烟、废气高空排放;同时要求设计污水处理设施。如设有中央空调冷却塔要求安置在大楼的顶层。备用发电机组应有相应的消音、隔音措施,所有有声设备必须考虑噪音屏蔽设计,保证达到相应区域的环境噪声标准。

  据此,本案所涉及的深规建许字LG×02号《建设工程规划许可证》中,不管是基于已失效的《深圳市建筑设计技术经济指标计算规定》的规定,还是基于现行有效的《深圳市建筑设计管理规定》的规定,我委因架空层的建筑功能需要而允许核增建筑面积是依法有据的。第三人C公司对核增建筑面积应按《建设工程规划许可证》所确定的建筑功能进行使用,并将中央空调冷却塔安置在大楼的顶层。然而其却擅自将核增建筑面积用于建设中央空调冷却塔、抽风机,属于违规行为,我委应及时予以纠正。

  5、行政诉讼起诉期限的起算问题。

  行政诉讼起诉期限,是指相对人对具体行政行为不服,向法院提起行政诉讼的法定期限。超过起诉期限,相对人就丧失了对该具体行政行为提起诉讼的权利。起诉期限,分为一般期限和特殊期限两类。一般期限是指行政诉讼法及其司法解释规定的,适用于其他法律、法规未作明确规定的起诉期限。特殊期限,是指行政诉讼法及其司法解释承认的,其他法律、法规规定的起诉期限。[7]按照《行政诉讼法》及《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的规定,一般期限有三种情况:①直接起诉的案件,应当在知道具体行政行为起3个月内提起诉讼。②经过复议的案件,申请人不服复议决定起诉的,可以在收到复议决定书之日起15日内向法院提起诉讼。③相对人因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的,在障碍消除后10日内,可以申请延长期限。是否准许,由人民法院决定。

  (1)行政诉讼起诉期限与诉讼时效

  关于行政诉讼起诉期限的性质问题,学界和实务界存在着不同的认识,胡建淼教授认为:“起诉期限也称诉讼时效,是指相对人起诉的有效时间。”[8]但近年来,不少学者和实务工作者对此提出异议,并且提出行政诉讼起诉期限与民法中的诉讼时效是两个性质完全不同的法律制度。概括来讲,两者的区别主要有四个方面。其一,诉讼时效规定在民法中,属于实体法的法律制度。而起诉期限则规定在行政诉讼法中,属于诉讼法的法律制度;其二,诉讼时效为可变期间,有法定事由可以中断、中止和延长。行政诉讼起诉期间则基本为不变期间,没有中断和中止,只能在符合法定起诉期限耽误的条件下延长的规定;其三,人民法院对超过诉讼时效起诉的,应当受理,最后经审理判决驳回原告的诉讼请求,即当事人有起诉权,但因超过诉讼时效而丧失了胜诉权。对于超过起诉期限而提起行政诉讼的,人民法院应裁定不予受理,如已受理的,则裁定驳回起诉,即当事人因超过起诉期限而丧失了起诉权;其四,民法中诉讼时效制度的理论基础在于督促权利人及时行使自己的权利。[9]行政起诉期限的理论基础在于行政效力效率理论、现代诉讼效益理论、分权制约均衡理论。因此,在实务中,我们应该认清二者的区别,不应混淆使用。

  (2)起诉期限的计算及起算点

  一般情况下,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道行政机关作出具体行政行为之日起计算。“知道作出具体行政行为之日”包括两项内容,即“知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日”及“知道或者应当知道具体行政行为内容之日”。[10]根据《行政诉讼法》及《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的规定,当两者不一致时,存在下列的特殊情形:

  ① 公民、法人或者其他组织知道或应当知道行政行为内容及诉权或起诉期限的,应在知道之日起3个月之内提起行政诉讼;

  ② 行政机关未交代诉权与起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或应当知道诉权或者起诉期限之日起计算。但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。

  ③ 公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的,其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年,其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的,人民法院不予受理。

  ④ 行政机关不履行法定职责的,如果法律、法规、规章和其他规范性文件对该职责的法定期限有规定,则在该期限届满后可向法院提起诉讼;如果法律、法规、规章和其他规范性文件没有对该职责的法定期限作出规定,公民、法人或者其他组织在行政机关接到申请之日起满60日后可向法院提起诉讼;在紧急情况下,公民、法人或者其他组织请求行政机关履行保护人身权、财产权法定职责的,可以立即向法院提起诉讼,不受上述规定的限制。

  ⑤ 因人身自由受到限制而不能提起诉讼的,被限制人身自由的时间不计算在内。也就是说,对于此种行政诉讼时效的计算并不是从知道具体行政行为作出之日起算,而是从行政行为终了之日起算。[11]

  本案中涉及的起诉期限属于第②种情形,即《建设工程规划许可证》核发后,在我委未交代诉权或起诉期限的情况下,原告提起诉讼的起诉期限从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。在这种情况下,当“知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日”与“知道或者应当知道具体行政行为内容之日”这两个起算点一致时,即在知道具体行政行为起3个月内提起诉讼;当这两个计算点不一致的情况下,以“知道或者应当知道具体行政行为内容之日”开始起算,而是否知道诉权或起诉期限只是准许延长法定期限的正当事由,并非行政案件的诉因。这里就涉及到对“知道或者应当知道具体行政行为内容之日”这个标准的具体适用,其中“知道”是指行政机关把作出具体行政行为的事实、理由和依据合法地告知当事人,即通知之日或公布之日;[12]而“应当知道”是法律上的一种推定,指有时候尽管当事人否认自己“知道”某些情况,但法院在有足够的理由相信当事人已经“知道”的情况下,就可依职权推定当事人“应当知道”“具体行政行为的内容”或者“诉权和起诉期限”。本案中,法院根据我委在官方网站中公布核发《建设工程规划许可证》的情形及原告与第三人的房地产买卖合同(预售)的事实,认定原告应当至迟在购房时知道涉案工程已取得《建设工程规划许可证》,即“应当”在购房时“知道”我委颁发《建设工程规划许可证》的具体行政行为,因此,从各原告签订房地产买卖合同(预售)的时间起计算,即2009年6月22日至2009年9月8日,其2年的起诉期限最晚于2011年9月8日截止,原告于2011年10月10日提起的行政诉讼超过起诉期限。

  【工作建议】

  1、严格按照法律法规规定的程序与条件审查《建设工程规划许可证》的申请条件。

  根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条第一款规定,建设项目的环境影响评价文件经批准后,建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的,建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。这样规定是考虑到,建设项目的性质、规模、地点或者采用的生产工艺发生重大变化,该建设项目的环境影响也会相应地发生变化;另外,建设项目对环境的影响主要包括对环境的污染和生态的破坏两个方面,如果建设项目防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动,以至可能对环境造成新的不良影响的,在这种情况下,如果不重新报批建设项目环境影响评价文件,很可能使环境影响评价制度的执行流于形式,难以起到防止环境污染和生态破坏的作用。据此可见,建设项目本身发生重大变动,才需要重新报批环境影响评价文件,若单纯的建设单位的变更,而建设项目的性质、规模等前后没有发生变动时,则无须重新报批。

  然而,由于开发建设单位在提交《建设工程规划许可证》的资料时,应当保持所提交资料主体的一致性,以避免不必要的争议与纠纷。开发建设单位的变动虽不须重新报批环境影响评价文件,但应向核发机关申请进行主体变更。因此,本案中,我委在申请材料主体不一致的情况下核发了《建设工程规划许可证》,属于程序上的瑕疵,虽不影响该行政许可行为的有效成立,但在日后的工作中,我委应当严格按照法律法规规定的程序与条件审查《建设工程规划许可证》的申请条件,督促申请人按质按量交足材料,以加强行政许可行为的公信力与权威性。

  2、核发《建设工程规划许可证》后,应及时监督和跟进建设单位的实施与执行。

  我委核发的《建设工程规划许可证》符合合法性要件,是有效成立的行政许可行为,但在核发《建设工程规划许可证》后,应及时监督和跟进建设单位的实施与执行。根据《深圳市城市规划条例》第六十二条规定,有下列情形之一者,不予进行规划验收:(一)擅自变更建筑设计(包括变更建筑物位置、立面、层数、平面、使用功能、建筑结构、设备的容量);(二)未拆除原《建设工程规划许可证》标明应拆除的建筑物或构筑物;(三)未拆除用地范围内的临时设施,未完成其配套工程的;(四)其他不符合《建设工程规划许可证》要求的。本案中,第三人C公司擅自将建筑功能为架空层的核增建筑面积改建为中央空调冷却塔和抽风机,属于擅自变更建筑的使用功能,违反了《建设工程规划许可证》的规定,我委应当及时监督指正。若严重影响城市规划的,我委应责令停止建设,限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物及其他设施,并不予进行规划验收。

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  [1]《中华人民共和国环境影响评价法》第二条;

  [2]《中华人民共和国环境影响评价法释义》第二十四条;

  [3]【印】M.P.塞夫著,周伟译,《德国行政法:普通法的分析》2006年版,山东人民出版社,第80页;

  [4]王玥,《瑕疵行政行为研究》,吉林大学硕士学位论文,2009年,第14页;

  [5]张树义,《行政程序法教程》,中国政法大学出版社2005年版,第205页;

  [6]郭涌涛,《论行政程序瑕疵》,河北大学法学硕士学位论文,2011年,第16页;

  [7]应松年主编,《行政诉讼法学》2011年版,中国政法大学出版社,第219页;

  [8]胡建淼主编,《行政诉讼法学》2003年版,高等教育出版社,第202页;

  [9]肖峰昌,《行政诉讼起诉期限若干问题辨析——以最高人民法院司法解释为视角》,载自《法律适用》,2006年第9期;

  [10]肖泽晟,《我国行政案件起诉期限的计算》,载自《清华法学》,2013年第1期;

  [11]方世荣主编,《行政法与行政诉讼法学》,2010年版,中国政法大学出版社,第455页;

  [12]张弘,《行政诉讼起诉期限研究》,载自《法学》,2004年第2期;


 
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