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许某诉深圳市规划和国土资源委员会土地延期登记案
来源: 日期: 2017-03-25
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  【裁判要旨】

  办理土地使用权年期顺延的前提条件是该用地的土地使用者与深圳市规划国土管理部门签订了《土地使用权出让合同书》,其土地使用最高年期按国家规定执行。

  【基本案情】

  2003年4月23日,原深圳市规划和国土资源局(一审被告)向许某(一审原告)核发深房地字第40001016××号《房地产证》,该房地产证载明:宗地号005-00××,土地位置:蛇口工业区新华路,土地使用年限30年(从1998年2月22日至2018年2月22日,房地产名称:海滨花园海虹阁3栋××号)。2011年12月26日,许某向深圳市规划和国土资源委员会提交申请,要求将其名下的海滨花园海虹阁××号房产的土地使用年限从30年顺延至70年,深圳市规划和国土资源委员会于当日受理该申请并向原告出具《房地产登记业务受理通知书》(9C-3110655××)。

  据查,涉案房产宗地号005-00××,位于蛇口工业区原划拨土地范围内,登记使用年限为30年。根据粤革办(1979)54号《关于经营蛇口工业区的内部协议》的约定,原蛇口工业区对该范围内的土地有经营管理权限。1996年2月27日深圳市人民政府发布《深圳市人民政府关于土地使用权出让年期的公告》,其第一项规定:“凡与深圳市规划国土局签订《土地使用权出让合同书》的用地,其土地使用最高年期按国家规定执行……”。1998年,深圳市委、市政府下发了《关于进一步加强规划国土管理规定》(深发[1998]23号),其中第九条规定:“收回蛇口工业区等成片开发区的规划国土管理权,由市政府国土部门实施统一管理。对成片开发区原划定的用地范围不变,原土地收益分配原则暂时不变”。在该原则的指导下,2002年深圳市政府在《第八十四次市用地审定会议纪要》(深府[2002]170号文)中明确了蛇口工业区的用地历史遗留问题的具体实施方案由原深圳市规划与国土资源局与蛇口工业区签订相关协议书予以解决。2003年,原深圳市规划与国土资源局与蛇口工业区签订了《关于处理蛇口工业区用地问题的协议》,对用地范围内的用地及房地产手续的办理方案和程序等问题作了具体可操作的规定。按照该协议,延长土地使用年限“需乙方(即本案第三人招商局蛇口工业区有限公司)确认”方可办理。

  2011年12月28日,深圳市规划和国土资源委员会根据《深圳市人民政府关于土地使用权出让年期的公告》及《关于处理蛇口工业区用地问题的协议》,以许某申请办理的海滨花园海虹阁3栋××号房所属宗地上的房产延长土地使用年限须经第三人出具确认函后方可办理为由,向许某发出《深圳市房地产权登记中心退文通知书》。许某不服,于2012年2月28日向深圳市南山区人民法院提起行政诉讼,许某认为:被告未履行有关“确认函”的内容及依据的告知义务;被告提交的产权资料查询结果表证明了涉案房产的用地初始登记为协议出让土地,因而是已签订土地出让合同的土地;《关于处理蛇口工业区用地问题的协议》只是被告与第三方之间关于土地出让问题的合同而非规范性文件,且深圳市政府170号文并没有规定被告有权授权第三人行使所谓的确认权。因而请求法院撤销《深圳市房地产权登记中心退文通知书》,并判令被告依法受理其将蛇口商品房住宅单位之土地使用权顺延至70年的申请。2012年6月12日,深圳市南山区人民法院作出(2012)深南法行初字第××号行政判决书,驳回了原告许某的全部诉讼请求。判决作出后,原告许某仍不服,向广东省深圳市中级人民法院提起上诉。2012年12月13日,深圳市中级人民法院作出(2012)深中法行终字第××号行政判决书,认为原审判决事实清楚,适用法律正确,审判程序合法,故驳回上诉,维持原判。

  【法院判决】

  一审法院(深圳市南山区人民法院)认为,深圳市规划和国土资源委员会负责本辖区内的房地产权登记及土地使用权的出让、规划等行政管理职能,是本案的适格被告。关于被告作出的《深圳市房地产权登记中心退文通知书》是否合法是本案争议的焦点。按照1996年《深圳市人民政府关于土地使用权出让年期的公告》的规定,办理土地使用权年期顺延的前提条件是该用地的土地使用者与深圳市规划国土管理部门签订了《土地使用权出让合同书》。本案原告向被告申请为登记在其名下的涉案房产办理使用年限延期手续,但就该房产所属地块,原告与第三人均未与深圳市规划国土管理部门签订《土地使用权出让合同书》。因而,涉案房产所在地块尚不符合上述《深圳市人民政府关于土地使用权出让年期的公告》有关土地年期顺延的规定。另依照2002年《第八十四次市用地审定会议纪要》的规定,被告与第三人签订《关于处理蛇口工业区用地问题的协议》符合处理历史遗留问题的有关精神、原则。在第三人已向政府补交地价款的前提下,被告根据《深圳市人民政府关于土地使用权出让年期的公告》以及《关于处理蛇口工业区用地问题的协议》的有关规定,以延长土地使用年限须经第三人出具确认函后方可办理为由向原告出具涉案退文通知书,系合法、有效的具体行政行为。本案被告在出具退文通知书时应当向原告释名何谓“确认函”,但被告未予以明确,确属瑕疵,应予以纠正。原告诉请撤销被告所作之退文通知书并直接为其办理涉案土地使用年期的顺延手续,缺乏事实和法律依据,不予支持。综上,依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定,判决驳回原告许某的全部诉讼请求。

  二审法院(深圳市中级人民法院)认为,《深圳市人民政府关于土地使用权出让年期的公告》(1996)与上位法并不冲突,可以作为深圳市国土部门办理土地使用权出让年期事项的依据。根据该公告的规定,办理土地使用权年期顺延的前提条件是该用地的土地使用者与深圳市规划国土部门签订了《土地使用权出让合同书》。本案中,上诉人持有《房地产证》的涉案房产所在地块,上诉人及原审第三人均未与深圳市规划国土部门签订《土地使用权出让合同书》。因而,上诉人持有《房地产证》的涉案房产所在地块尚不符合1996年《深圳市人民政府关于土地使用权出让年期的公告》有关土地年期顺延的规定。同时,依据深圳市人民政府2002年《第八十四次市用地审定会议纪要》的规定,被上诉人与原审第三人所签订的《关于处理蛇口工业区用地问题的协议》,符合处理蛇口工业区用地历史遗留问题的有关精神、原则。被上诉人根据《深圳市人民政府关于土地使用权出让年期的公告》以及《关于处理蛇口工业区用地问题的协议》的相关规定,以延长土地使用年限须经原审第三人出具确认函后方可办理为由向原告出具涉案退文通知书,并不违反法律规定。综上,上诉人的上诉理由不能成立,本院不予支持。原审判决认定事实清楚,适用法律正确,审判程序合法,依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定,判决驳回上诉,维持原判。

  【争议焦点】

  本案的争议焦点是,深圳市规划和国土资源委员会作出不予办理土地延期的法律依据是否合法问题。

  【评析】

  1.深圳市规划和国土资源委员会作出《深圳市房地产权登记中心退文通知书》的法律依据问题。

  本案中,深圳市规划和国土资源委员会依据《深圳市人民政府关于土地使用权出让年期的公告》及《关于处理蛇口工业区用地问题的协议》,发出退文通知书。

  (1)《深圳市人民政府关于土地使用权出让年期的公告》

  地方性法规由省、自治区、直辖市和较大的市的人民代表大会及其常务委员会,根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定,由大会主席团或者常务委员会用公告公布施行的文件。根据我国《立法法》第63条规定,经济特区所在市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规。

  1996年2月27日深圳市人民政府发布《深圳市人民政府关于土地使用权出让年期的公告》,其第一项规定:“凡与深圳市规划国土局签订《土地使用权出让合同书》的用地,其土地使用最高年期按国家规定执行……”。该公告是根据深圳市第二届人民代表大会常务委员会第十四号公告《关于修改深圳经济特区土地使用权出让条例的决定》,为执行上位法进一步规范土地市场管理而作出的,在性质上应属于其他规范性文件,其内容并没有违反上位法。因此,深圳市规划和国土资源委员会是可以根据该公告内容办理土地使用权出让年期事项。

  在本案中,由于原告许某对其名下的涉案房产并未与深圳市规划国土管理部门签订《土地使用权出让合同书》。因而,涉案房产所在地块不符合《深圳市人民政府关于土地使用权出让年期的公告》有关土地年期顺延的规定。

  (2)《关于处理蛇口工业区用地问题的协议》

  首先,关于《第八十四次市用地审定会议纪要》的性质。在行政法上对会议纪要的性质并没有明确的规定,一般来说,应根据会议纪要的内容对其性质进行分析,若纪要内容涉及行政相对人的利益,则属于规范性文件,应履行公示公告等程序;若纪要内容不涉及相对人利益,则属于内部文件,不能作为对外处理事物的依据。在本案中,深圳市政府《第八十四次市用地审定会议纪要》(深府[2002]170号文)明确了蛇口工业区的用地历史遗留问题的具体实施方案由原深圳市规划与国土资源局与蛇口工业区签订相关协议书予以解决,是为处理蛇口工业区的用地问题而作出的,其性质应为规范性文件,在不同上位法相抵触的情况下可以对外适用。

  其次,关于《关于处理蛇口工业区用地问题的协议》的性质。根据会议纪要,2003年,原深圳市规划与国土资源局与蛇口工业区签订了《关于处理蛇口工业区用地问题的协议》,对用地范围内的用地及房地产手续的办理方案和程序等问题作了具体可操作的规定。按照该协议,延长土地使用年限“需乙方(即本案第三人招商局蛇口工业区有限公司)确认”方可办理。该协议属于行政合同,行政主体并非以民事法人的身份而是行政主体的身份与行政相对人订立关于民事权利义务的协议,以合同的方式来达到维护与增进公共利益的目的。就本案来说,主要是通过该协议顺利处理蛇口工业区用地历史遗留问题。该协议通过会议纪要对外发挥作用。

  因此,在本案中,深圳市规划和国土资源委员会依据《深圳市人民政府关于土地使用权出让年期的公告》及《关于处理蛇口工业区用地问题的协议》,发出退文通知书的行为并无不当。

  【工作建议】

  。务人务用权人应当给予适当补偿。”,巨遗留问题1重管理 《关于处理蛇口工业区用地问题的协议》,发出退文通知书。土地历史遗留问题在我市广泛存在,这严重的扰乱了社会经济秩序,不利于政府统一管理,同时也阻碍了我市的法治化进程,因此解决土地历史遗留问题任务非常艰巨,处理结果的好坏直接影响到我市经济的发展,针对我委日后的工作,特建议如下:

  1、对用地历史遗留问题加强立法,制定法律位阶较高的法律对其加以规定,由政府统一管理。

  在我国,关于如何解决用地历史遗留问题,法律并未作出统一的规定,这给了地方很大的自由裁量权,同时也对地方政府相关业务能力进行了考验。实践中,处理用地历史遗留问题的法律文件一般是其他规范性文件和政府会议纪要,这些法律文件的法律位阶都很低,执行力不够强,很难为当事人所认可和接受,特别是政府会议纪要,本身就不是正式的法律文件,使用这种形式来解决用地历史遗留问题容易增加被诉的风险。另外,制定位阶较高的法律更能体现政府对待土地历史遗留问题的严肃性和重视程度。

  2.加强政策宣传,并在作出具体行政行为的过程中注重行政程序,履行告知义务。

  本案中,《关于处理蛇口工业区用地问题的协议》虽然是内部协议,但其涉及到蛇口片区土地权益人的切身利益,应当在签订后加强宣传,让土地权益人知晓该内部协议的具体内容,对协议中难以理解的内容应当进行解释和说明,并在当事人与第三人之间做好沟通工作,尽量为当事人申请土地年限顺延提供咨询和服务。


 
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