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姚某诉深圳市规划和国土资源委员会征地补偿决定案
来源: 日期: 2017-05-17
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【裁判要旨】

    行政机关在作出行政决定时应当具备行政决定的格式形式要件,并应当遵照法律、法规规定的范围和程序。集体土地征收补偿工作必须严格按照相关法律法规规定的程序及依照法定职权进行,违反法定程序和超越法定职权作出的《征地补偿决定书》将被人民法院依法撤销。

【基本案情】

2004818日,原深圳市规划与国土资源局宝安分局和原深圳市宝安公明镇人民政府签订深规土宝包字[2004]12×号《光明南高新技术园区(公明片区)用地补偿工作包干协议书》,约定由公明镇政府包干负责公明镇龙大公路两侧用地面积共7880.26亩的土地及地上青苗、附着物、建(构)筑物等征收补偿工作。2006910日,原深圳市国土资源和房产管理局宝安分局(甲方)、原深圳市宝安区公明街道塘家社区居民委员会(乙方,以下简称塘家居委会)以及原深圳市宝安区公明街道办事处(丙方)共同签订深国房宝补[2004]第××号《征地补偿协议书》,将包括本案姚某承包经营的CQAZ06—××地块在内的共1900.15亩土地征为国有,并向原深圳市宝安区公明办事处塘家居民委员会支付了土地补偿款和安置补助费共计人民币34,346,970元。上述补偿款项未包含CQAZ06—××地块上青苗、建(构)筑物及附着物的补偿款。《补偿协议书》第二条约定,青苗、建筑物及附着物的补偿费,由乙丙双方协商签订补偿协议书。此后,被征用土地单位塘家居委会与本案原告姚某就相关补偿问题未能协商达成一致意见,第三人公明街道办事处委托深圳市T土地房产评估顾问有限公司于2010612日至2011124日对涉案地块上永久性建筑物、构筑物、室内自行装修装饰(二次装修)、果树、设备及存货的拆迁补偿价值进行评估,评估价值总额为人民币947,355元。

201137日,第三人公明街道办事处向被告深圳市规划和国土资源委员会下属光明管理局(以下简称光明管理局)提交申请,以塘家居委会为被申请人,请求对塘家居委会作出补偿决定:补偿对象为原告姚某,补偿标的为其承包经营的CQAZ06—××地块的地上附着物。光明管理局受理申请后于2011512日作出深规土光[2011]××号《征地补偿决定书》,内容为:地块CQAZ06—××的土地补偿款和安置补助费归塘家居委会所有,已全额支付,关于地上青苗、建(构)筑物及附着物的补偿,根据房屋拆迁补偿估价报告确定的评估价值,共计人民币947,355元,由公明办事处支付给塘家居委会。属于原告姚某所有的,由塘家居委会与姚某自行协商解决,协商不成的,可依双方约定向人民法院提起民事诉讼;本决定书生效之日起5日内,公明办事处将地上青苗、建(构)筑物及附着物的补偿款共计人民币947,355元一次性支付给塘家居委会;塘家居委会、姚某应在本决定书生效之日起10日内迁出;本决定书自送达之日生效,分别送达姚某及塘家居委会。

姚某不服该补偿决定书,向深圳市人民政府申请行政复议,以征地依据不合法、土地补偿款和安置补助费应直接向承包经营人支付,征收单位与居委会间的[2004]第××号《征地补偿协议书》对其不具有约束力等理由要求撤销该补偿决定书。深圳市人民政府于2011818日作出深府复决[2011] ××号《行政复议决定书》,以深规土光[2011]××号《征地补偿决定书》符合法律规定,各项内容无不妥之处,申请人与被征地单位间的补偿争议属另一法律关系,应另循法律途径解决为由维持了该补偿决定的具体行政行为。

201197日,原告姚某不服复议决定,向深圳市宝安区人民法院提起行政诉讼。原告姚某诉称:被告深圳市规划和国土资源委员会在补偿决定中认定包括CQAZ06—××地块在内的土地已被征收,但至今未见征地公告,因而补偿决定没有前提事实根据;征地补偿决定遗漏了原告对地块CQAZ06—××享有土地承包经营权的事实;被告的征地补偿决定将原告置于补偿权利主体之外存在补偿主体错误,未按照原告从事养殖经营的用途给予补偿属于补偿方式错误;在漠视原告权利同时又在决定中规定原告的迁出义务,违背了法律上权利与义务相一致的原则。被告深圳市规划和国土资源委员会则以其具有依法作出《征地补偿决定书》的法定职权,且所依事实清楚,证据充分,程序合法,适用法律正确;本案原告并非本案适格主体,其与被征用单位间无论是否存在补偿争议均应另循法律途径解决为由进行了抗辩。2012810日,宝安区人民法院作出[2011]深宝法行初字第××号行政判决,判决撤销被申请人于2011512日作出的深规土光[2011]××号《征地补偿决定书》。

201276日,深圳市规划和国土资源委员会光明管理局作出深规光[2012]××号《关于更正深规土光[2011]××号征地补偿决定书的通知书》,将标题之下所确定的补偿对象“深圳市光明新区公明办事处塘家社区居民委员会”变更为“深圳市公明塘家股份合作公司”;补偿款人民币947,355元,由深圳市光明新区公明办事处支付给深圳市公明塘家股份合作公司。关于深圳市公明塘家股份合作公司与第三人对征用土地的使用存在合同关系并涉及补偿的,由被征用土地单位与第三人协商解决,属于第三人的,由被征用土地单位将补偿费给予第三人。

2012723日,姚某不服深圳市规划和国土资源委员会作出的《关于更正深规土光[2011]××号征地补偿决定书的通知书》(以下简称《更正通知》)的相关内容,再次向深圳市政府提起行政复议,以《更正通知》仍未将其列为补偿对象、以《更正通知》的形式变更深国房宝补[2004]第××号《征地补偿协议书》的协议主体违法、《更正通知》未将其列为第三人却将该通知书送达至申请人处,违反法律程序为由要求撤销深圳市规划和国土资源委员会作出的《关于更正深规土光[2011]××号征地补偿决定书的通知书》的具体行政行为,责令被申请人重新作出补偿决定。20121015日,深圳市人民政府作出复议决定,维持了深圳市规划和国土资源委员会于201276日作出的深规光[2012]××号《关于更正深规土光[2011]××号征地补偿决定书的通知书》。

法院判决和政府复议决定】

(一)宝安区人民法院针对姚某诉深圳市规划和国土资源委员会要求撤销[2011]××号《征地补偿决定书》一案所做的判决

深圳市宝安区人民法院经审理认为,根据《深圳市征用土地与收回土地使用权条例》第三条、《深圳市征用土地实施办法》第十八条的规定,被告深圳市规划和国土资源委员会作为市政府土地管理部门,是负责组织实施征用土地与收回土地工作的主管部门,光明管理局系被告的派出机构,具体负责光明辖区内土地征用工作,对于在征用土地和收回土地过程中产生的补偿安置争议有权作出补偿安置决定。但在作出相关决定时应当具备行政决定格式形式要件,并应当遵照法律、法规规定的范围和程序。

本案中,被告以公文的行文体式将“塘家居委会”作为主送机关,将原告作为抄送对象,对“公明办事处”的申请人地位及“塘家居委会”的被申请人地位均未予列出,在送达本补偿决定时亦未向申请人公明办事处送达,应属程序违法;

根据20031029日深法[2003]15号《中共深圳市委、深圳市人民政府关于加快宝安龙岗两区城市化进程的意见》中关于宝安区“依法撤销镇,建立街道办事处和居民委员会(以下简称居委会);居委会与原村委会集体经济组织脱钩,独立运作;原村委会和原村小组集体经济组织的所有财产等额折成股份组建股份合作公司”的相关规定,原村民委员会的行政管理职能应当归于居委会、而经济职能则归于股份合作公司。被告作出的本诉《征地补偿决定书》系针对公明办事处和塘家之间的补偿争议,涉及的是原塘家村集体经济组织的经济权益,未以继受原村集体经济组织权益和义务的“股份合作公司”作为决定当事人,却以承载原村委会行政管理职能的“居委会”作为当事人,亦属程序错误;

同时,根据《深圳市征用土地与收回土地使用权条例》第五条第一款、第二条、第二十一条的规定,在征用土地和收回土地的法律关系中,被征用土地或被收回土地一方的当事人范围应为“被征用土地单位或被收回土地的单位和个人”,“对被征用土地的使用存在合同关系并涉及补偿的”主体的法律地位为“第三人”,并不包含在“当事人”范围之内。本案中,被征用土地单位为塘家集体经济组织,即便姚某具有合法的承包权,其法律地位亦属于上述法条中的“第三人”,而并不属于征用土地和收回土地的法律关系的“当事人”;基于原告所产生的补偿纠纷,是原告与塘家集体经济组织之间因对被征用土地的使用是否存在合同关系并涉及补偿而发生的民事纠纷,并非在征用土地和收回土地过程中发生的补偿安置纠纷,该纠纷依法应当通过被征用土地单位与原告姚某协商解决。原告不属于《深圳市征用土地与收回土地使用权条例》中规定的“当事人”范围,被告在作出本诉《征地补偿决定书》时却将其纳入决定范围,并在决定主文中要求其“应在本决定生效之日起10日内迁出”,不仅扩大了行政主体有权对其作出征地补偿决定的对象范围,还对不属于征地补偿决定范围的对象赋予法律义务,其决定的该部分内容已经超越了被告关于征地补偿决定的法定职权。

综上,被告作出的本诉《征地补偿决定书》违反法定程序,部分超越法定职权,判决撤销被告深圳市规划和国土资源委员会于2011512日作出的深规土光[2011]××号《征地补偿决定书》。

(二)深圳市人民政府对深规光[2012]××号《关于更正深规土光[2011]××号征地补偿决定书的通知书》的复议决定

经过对相关事实的认定,深圳市人民政府认为,根据被申请人提交的证据及依据,被申请人于 201276日作出深规土光[2012] ××号《关于更正深规土光[2011] ××号征地补偿决定书的通知》时,深规土光[2011] ××号《征地补偿决定书》已被人民法院判决撤销,且该通知已列明当事人,对地块上的青苗、建(构)筑物及其附着物的补偿、移交地块的时间等事项亦已予以明确,故深规土光××号《关于更正深规土光[2011] ××号征地补偿决定书的通知》属另一具体行政行为。因原深规土光[2011] ××《征地补偿决定书》已将申请人列为第三人,明确其对涉案地块上的青苗、建(构)筑物及其附着物拥有相应的权利,目前尚无相反证据,故可认定申请人与深规土光[2012] ××号《关于更正深规土光[2011] ××征地补偿决定书的通知》具有利害关系。深规土光[2012] ××号《关于更正深规土光[2011] ××号征地补偿决定书的通知》有关涉案地块上的青苗、建(构)筑物及其附着物的补偿符合规定,支付金额具有依据,其他各项内容亦无不妥之处,依法应予维持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定,维持被申请人深圳市规划和国土资源委员会于201276日作出的深规土光[2012] ××号《关于更正深规土光[2011] ××征地补偿决定书的通知》。

【争议焦点】

1、涉案征地补偿决定是否具有前提事实根据?

原告姚某诉称:被告深圳市规划和国土资源委员会在补偿决定中认定包括CQAZ06—××地块在内的土地已被征收,但至今未见征地公告,因而补偿决定没有前提事实根据。

被告辩称:被告作出的《征地补偿决定书》所依据的事实清楚,证据充分。根据2003425日市政府常务会议纪要,以及20031226日深宝府会纪[2003] ××号《公明光明高新园区征地协调会议纪要》相关内容,光明南高新园区征地工作开始实施。2004818日,原深圳市规划与国土资源局宝安分局和原深圳市宝安公明镇人民政府签订深规土宝包字[2004]第××号《光明南高新技术园区(公明片区)用地补偿工作包干协议书》,约定由公明镇政府包干负责公明镇龙大公路两侧用地面积共7880.26亩的土地及地上青苗、附着物、建(构)筑物等征收补偿工作。2006910日,原深圳市国土资源和房产管理局宝安分局、被征用土地单位深圳市公明街道塘家居委会以及原深圳市宝安区公明街道办事处共同签订深国房宝补[2004]第××号《征地补偿协议书》,将包括地块CQAZ06-××在内的共1900.15亩土地征为国有,并向被征用土地单位塘家居委会支付了土地补偿款和安置补助费,共计人民币34346970元。公明办事处多次与原告就补偿安置事宜进行协商,但始终未能达成一致意见。基于以上事实,被告于2011512日作出本诉《征地补偿决定书》,并于528日送达塘家居委会和本案原告,因此,被告作出《征地补偿决定书》依据的事实清楚,证据充分。

2、谁是合法的土地征收的被补偿主体?

原告认为被告征地补偿的主体错误,其是地块CQAZ06-××的合法使用人,有权获得征地补偿,被告的征地补偿决定却将原告置于征地补偿权利主体之外,显然主体错误;同时,尽管补偿决定未将原告列为被决定主体,却在决定第三项规定原告应于本决定生效之日起10日内迁出,违反了法律上的权利与义务相一致的原则。

被告认为,原告并非本案适格主体,其与被征用单位之间无论是否存在补偿争议均应另循法律途径解决。

深圳市宝安区人民法院认为,根据20031029日深发[2003]15号《中共深圳市委、深圳市人民政府关于加快宝安龙岗两区城市化进程的意见》中关于宝安区“依法撤销镇,建立街道办事处和居民委员会(以下简称居委会);居委会与原村委会集体经济组织脱钩,独立运作;原村委会和原村小组集体经济组织的所有财产等额折成股份组建股份合作公司”等相关规定,原村民委员会的行政管理职能应当归于居委会,而经济职能则归于股份合作公司。因此,深圳市公明塘家股份合作公司继受原村集体经济组织经济权益和义务,应作为征地补偿决定书的当事人。原告并非该征地补偿决定书的当事人,被告不应对其附加义务。

3、涉案土地征收补偿争议如何解决?

原告认为,根据《土地管理法》第四十七条第一款规定,征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。地块CQAZ06-××已为原告合法从事养殖经营,应当依该用途给予原告补偿。

深圳市宝安区人民法院认为,基于原告所产生的补偿纠纷,是原告与塘家集体经济组织之间因对被征用土地的使用是否存在合同关系并涉及补偿而发生的民事纠纷,并非在征用土地和收回土地过程中所发生的补偿安置纠纷,该纠纷依法应当通过被征用土地单位与原告协商解决。

【评析】

1、征地补偿决定的前提事实根据及程序问题。

集体土地征收补偿制度是国家根据公共利益的需要,将农民集体所有的土地强制性地转化为国有土地,并给予农民一定补偿的制度,妥善解决好土地征收补偿问题,对保证国家建设的顺利进行和社会公共利益的顺利实现,保护农村集体经济组织和农村村民的土地权益,及维护社会的稳定有着非常重要的意义。

我国《土地管理法》对补偿程序做了明确的规定,可以划分为四个阶段:[1]

1)土地补偿方案的制定。补偿方案的制定是土地征收补偿实施的前提和基础。在征收土地方案确定以后,即应制定土地补偿方案。制定补偿方案应首先进行实地调查,调查应由征地方和被征地方共同进行;调查的范围包括被征收土地的原用途、数量、经济价值等;调查数据应准确无误,并已经过农村集体经济组织的确认。调查结束后,征地方依据法律的规定,在调查的基础上制定补偿方案。补偿方案应包括补偿机构、补偿对象、补偿范围、补偿标准、补偿时间和期限等内容。

2)土地补偿方案的公告。《土地管理法》第四十六条规定,国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内,持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。由此可见,对补偿方案进行公告是土地补偿的必经程序,也是有关地方人民政府的义务和职责。同时,《土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定:“征收土地方案经依法批准后,由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施,并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等,在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告。”依照这一规定,“公告”程序有以下几项主要内容:[2]

①公告主体是被征用土地所在地的市、县人民政府。《土地管理法》规定的“公告主体”是“县级以上地方人民政府”,《土地管理法实施条例》排除了省级政府为公告主体。

②公告内容是批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等。

③公告地点是被征用土地所在地的乡(镇)、村,一般是指乡(镇)人民政府办公所在地和村民委员会办公所在地。[3]

3)听取被征地的农村集体经济组织和农村村民的意见。《征收土地公告办法》[4]第九条和第十条对此有详细的规定,被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的,应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。有关市、县人民政府土地行政主管部门应当研究被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见。对当事人要求听证的,应当举行听证会。确需修改征地补偿、安置方案的,应当依照有关法律、法规和批准的征收土地方案进行修改。有关市、县人民政府土地行政主管部门将征地补偿、安置方案报市、县人民政府审批时,应当附具被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况,举行听证会的,还应当附具听证笔录。

4)公布补偿费用的收支状况。补偿费用分配是否及时、合理,使用是否正确,关系到每个农村村民的合法权益,因此,必须在有效的监督下进行。对此,我国《土地管理法》第四十九条明确规定,被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布,接受监督。禁止侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用。

另据《深圳市土地征用与收回条例》[5]第十六条规定,征用土地按照下列程序进行:

                      根据建设需要和城市规划的要求,确定征用土地方案;

                      按照审批程序报批,并作出批准征用土地方案的决定;

                      按照本条例第七条的规定送达征用土地决定书;

                      被征用土地的当事人进行补偿登记;

                      与当事人协商征用土地补偿和安置方案,签订协议;

   达不成补偿安置协议的,根据本条例第十条规定,作出补偿安置决定;

                      执行征用土地补偿安置协议或征用土地补偿安置决定。

本条前款所称征用土地方案,应当包括征用土地的位置、面积、征用土地补偿费的数额以及征用土地工作的进度等内容。

因此,集体土地征收补偿工作应当依法制定土地补偿方案、对其进行公告、听取利害关系人的意见并公布补偿费用的收支状况。征收集体土地应遵循以下的程序:先根据建设需要和城市规划的要求确定征用土地方案;然后按照审批程序报批,作出批准征用土地方案的决定,并按法定方式送达;再与被征用土地的当事人进行补偿登记,协商征用土地补偿和安置方案及签订协议;在达不成补偿安置协议时,主管部门才做出补偿安置决定。

但是在本案中,征收主体并没有严格依照法定程序进行征收工作:首先,并没有制定征收土地方案,仅具有原深圳市规划与国土资源局宝安分局和原深圳市宝安公明镇人民政府签订的《光明南高新技术园区用地补偿工作包干协议书》;其次,没有按照《土地管理法实施条例》中规定的公告内容进行公告,仅对补偿物的清点统计结果在塘家社区“居务公开栏”中进行公开;再次,也没有听取被征地农村集体经济组织和农村村民的意见或者举行听证会。因此,被告所作出的《征地补偿决定书》这一具体行政行为的合法性及合理性皆值得商榷。

2、土地征收的被补偿主体问题。

关于被补偿主体,我国《土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定,土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。

同时,《深圳市土地征用与收回条例》第五条规定,征用土地和收回土地应当兼顾国家、集体和个人的利益,保护当事人的合法权益,给予当事人合理补偿和妥善安置,但法律、法规、征地协议、出让合同及临时用地合同规定不予补偿和安置的除外。本条所称当事人包括被征用土地单位或被收回土地的单位和个人。第二十一条规定,被征用土地单位与第三人对被征用土地的使用存在合同关系并涉及补偿的,由被征用土地单位与第三人协商解决。由上述法条可见,在征用土地和收回土地的法律关系中,被征用土地或被收回土地一方的当事人范围应为:“被征用土地单位或被收回土地的单位和个人”,即村集体经济组织。根据《中共深圳市委、深圳市人民政府关于加快宝安龙岗两区城市化进程的意见》[6]中关于宝安区“依法撤销镇,建立街道办事处和居民委员会(以下简称居委会);居委会与原村委会集体经济组织脱钩,独立运作;原村委会和原村小组集体经济组织的所有财产等额折成股份组建股份合作公司”等相关规定,原村民委员会的行政管理职能应当归居委会,而经济职能则归于股份合作公司。被告作出的本诉《征地补偿决定书》系针对公明办事处和塘家之间的补偿争议,涉及的是原塘家村集体经济组织的经济权益,因此,被告应以继受原村集体经济组织经济权益和义务的“股份合作公司”作为决定的当事人,而不是以承载原村委会行政管理职能的“居委会”作为当事人。

而第三人是指“对被征用土地的使用存在合同关系并涉及补偿的”主体,其并不包含在“当事人”范围之内。本案中,被征用土地单位为塘家集体经济组织,原告姚某是第三人,并不属于征用土地和收回土地的法律关系中的“当事人”。原告不属于《深圳市土地征用与收回条例》中规定的“当事人”范围,但被告却在作出本诉《征地补偿决定书》时将其纳入决定范围,并在决定主文中要求其“应在本决定生效之日起10日内迁出”,对不属于征地补偿决定范围的对象赋予了法律义务,其决定的该部分内容已经超越了被告关于征地补偿决定的法定职权。

3、征地补偿争议问题的解决。

1)土地征收补偿范围、补偿标准及评估机构机制问题

土地征收的补偿范围是指对因征收土地给相关权益人或集体经济组织造成的损失,界定对其损失补偿的范围。补偿范围的大小取决于被征收土地的原用途,也可以说被征收土地的原用途是确定补偿范围的主要依据。根据我国现行的土地管理法律和法规,征地补偿的范围仅限于土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。《深圳市征用土地实施办法》[7]第四条第一款规定,征用土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、建筑物及附着物的补偿费

所谓土地征收的补偿标准是指采用怎样的衡量方式或定价标准对被征收土地的所有权人和相关权利人进行补偿。《土地管理法》第四十七条按照农用地年产值倍数法来确定补偿费,对土地征收的土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费的补偿标准作出了详细的规定。另据《深圳市征用土地实施办法》第四条第二款规定,各种补偿费依据本办法附件《深圳市征地补偿标准》执行。市政府可根据社会经济发展情况适时调整征地补偿标准。同时,《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》[8]第六条规定,补偿费用包括土地补偿费、青苗补偿费和地上附着物补偿费。补偿标准依据本办法附件《深圳市宝安龙岗两区城市化集体土地转为国有土地适当补偿标准》执行。土地补偿费归继受单位所有;青苗补偿费、地上附着物补偿费归其所有权人所有。青苗和地上附着物的所有权人就青苗和地上附着物与他人设立了租赁、承包经营等合同关系并涉及补偿的,由其所有权人与他人按合同约定或协商解决。

为保障土地征收相关利益人各方的合法权益,土地征收补偿工作应严格依法按照补偿范围和补偿标准进行,对补偿范围内的补偿物进行公平、公正、合法评估。在土地征收过程中,补偿价格的评估机构应由被征收人和被征收农村集体经济组织在规定时间内协商选定,协商不成的,应当尊重多数人的意见,随机选定的方式确定。评估机构应当独立、客观、公正的开展农用地土地征收的评估、鉴定工作,并对出具的评估鉴定意见负责。

由于当前立法中对征收拆迁补偿评估的规定极为简单,缺乏可操作性,导致实践中很多评估标准和流程以有利于征收部门为出发点,所作出的评估报告难以让被征收人信服,因此,应建立独立的第三方评估机制,保护当事人利益。所要建立的评估机构机制应具有独立性、客观性、中立性、专业性、权威性五个特点[9],独立性体现在评估机构独立于征收双方之外,是经过严格程序审查成立的团体和法人,不隶属于任何行政征收主体,资产评估人员独立行使评估职能;客观性是指评估机构进行评估时应当严格按照评估目的、评估程序以及事先设计的评估方案进行,同时以不动产所在区位、结构、面积以及市场价格等作为评估的客观依据;中立性指征收补偿中的第三方评估主体既不是征收行为的任何一方,也不主动介入征收过程中,其作为单纯的征收补偿评估服务机构,以中立的身份和地位,用公正、科学的程序和方法居中开展评估工作,使评估过程客观透明,评估结果真实可信;专业性是指对评估机构的注册资本、人员构成、设立程序等方面有较高要求,从业人员需经过严格的执业资格考试和审查;而权威性则指评估机构完成的评估报告不仅是征收补偿的依据,而且因为其客观性和专业性,人民法院应将其引为证据,确立其权威性。

根据《土地管理法》第四十七条规定,征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。另据《深圳市征地补偿标准》规定,涉及经营的,征用土地方应适当补偿被征地单位因征地而发生的直接经营损失。补偿金额为协议签订之日起的前三年税后利润平均的三个月利润。本案中,涉案地块为原告合法从事养殖经营,应当按照该用途给予原告补偿,然而从被告所提供的估价报告得知,其仅对青苗、构筑物及其附着物进行评估,而没有按照土地用途对原告的经营损失进行评估,明显违反法律法规的规定,应不予采纳。

2)土地征收补偿争议解决途径

随着我国城市化进程的进一步加快,农村土地被国家征收的数量逐年增多,由此引发的征收补偿各种纠纷与日俱增,对相关纠纷属于行政纠纷还是民事纠纷的争论也日显突出。在此背景下,2005年最高人民法院发布了《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》[10],其中第一条规定,下列涉及农村土地承包民事纠纷,人民法院应当依法受理:

                      承包合同纠纷;

                      承包经营权侵权纠纷;

                      承包经营权流转纠纷;

                      承包地征收补偿费用分配纠纷;

                      承包经营权继承纠纷。

集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的,人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。

集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的,人民法院不予受理。

农村土地承包纠纷是特殊的民事纠纷,与其他类型的民事纠纷有所不同,这种特殊性不仅体现在对土地承包经营权权利性质的正确认识方面,还体现在对土地承包经营权保护方法以及纠纷处理规则的准确适用上。本案中,原告与塘家集体经济组织之间因对被征用土地的使用是否存在合同关系并涉及补偿而发生的纠纷,是上述解释的第④种情形,即承包地征收补偿费用分配纠纷。

随着经济的市场化和利益的多元化,个体的独立性得以凸显和张扬,土地承包经营权的私权地位得以确立,农民获得了与集体经济组织平等的主体地位,集体经济组织成员与集体经济组织之间的关系变成平等的民事主体之间的权利义务关系,同时,农村集体所有的集体土地所有形式决定了这种分配纠纷必然应由私法调整。因此,集体经济组织成员与作为集体土地经营管理者的农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组之间的“土地补偿费分配”,牵涉的是为数众多但各自独立的私权,由此引发的纠纷属于民事纠纷,应通过被征用土地单位与原告协商解决,协商不成的可另案提起民事诉讼。

【工作建议】

1、严格按照法定程序及权限进行土地征收补偿工作。

    本案中,我委光明管理局作出的《征地补偿决定书》被宝安区人民法院撤销,是因为我委光明管理局作出该行政决定违反了法律法规规定的程序,并超越了征地补偿决定的法定权限。土地征收补偿工作涉及政府、村集体经济组织、村民、开发商的利益,争议纠纷在各方利益博弈中应运而生,处理稍有不慎,便会带来极大的隐患和维稳压力。因此,在日后的工作中,我委应当严格按照法定程序及权限进行,每个行政决定都必须依法有据,以理服人,以法服人,在提高行政决定公信力和权威性的同时,也降低行政风险点。

2、明确土地征收的被补偿主体,公平合理分配补偿费用。

    尽管根据《土地管理法实施条例》第26条规定,土地补偿费归农民集体经济组织所有,但法律法规并没有明文规定土地补偿费如何在农村集体经济组织与农民之间进行分配。在实践工作中,征地补偿费的分配决策通常是政府和村委在没有让农民参与的情况下决定的,补偿费的标准、补偿费支付时间和支付方式不能被农民所控制,农民的知情权、参与权缺失,征地双方信息不对称,透明度有待提高。因此,我市应尽快出台相关的地方性法规及政府规章,对土地征收补偿工作进行指导和改善,在征地过程中多听取农民的意见,让农民参与到征地方案的协商与谈判,建立一个高效、透明、公正的土地征收补偿机制。


[1]王兴运,《土地征收补偿制度研究》,载于《中国法学》,2005年第3期,第7页。

[2]章剑生,《行政征收程序论——以集体土地征收为例》,载于《东方法学》,2009年第2期,第3页。

[3]《征收土地公告办法》第三条规定。

[4]20011018日国土资源部第10号令发布,20101130日根据《国土资源部关于修改部分规章的决定》修正。

[5]199956日深圳市第二届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过。

[6]深发[2003]15号,20031029日发布。

[7]2002821日深圳市人民政府令第121号发布。

[8]深府[2004]号。

[9]牟隆,《征收拆迁补偿中引入独立第三方评估机制法律探析》,载于《社科纵横》,2011年第3期。

[10]法释[2005]6号。


 
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