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K公司不服深圳市和国土资源委员会土地闲置处罚行政复议案
来源: 日期: 2017-06-28
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【裁判要旨】

土地使用者依法取得土地使用权后,未经原批准用地的人民政府同意,并且无法律规定的正当理由,超过规定的期限未动工开发建设的,土地行政主管部门依法可以收取土地闲置费。

【基本案情】

2007628日,K公司与原深圳市国土资源和房产管理局签订了深合地字(2007)××号土地使用权出让书,取得了地块编号为A608-××的宗地使用权。该宗地土地面积为33795.69平方米,用途为工业用地(高新技术项目),合同约定:土地使用者应在2008628日前开工,在2010628日以前竣工(地震、水灾、战争重大影响者除外)。201257日,深圳市规划和国土资源委员会派出机构光明管理局对K公司作出并送达《闲置土地处置决定书》(深规土光明局闲置[2012]第××号决定),认为K公司取得的A608-××地块在20092月已完全具备动工条件,但K公司直到20106月才取得《建设工程施工许可证》并对土地进行开发,期间涉案地块闲置超过一年,因此决定对涉案A608-××宗地收取土地闲置费,限制开发。K公司不服,以深圳市规划和国土资源委员会为被申请人,向深圳市人民政府行政复议办公室提起行政复议。

申请人K公司认为:(一)其对宗地延迟动工开发,是因代表政府行为的宝安区高新园区开发投资有限公司和光明新区经济发展有限公司存在逾期履行场地平整的违约行为所致,且由于市政道路(七号路)项目占用宗地面积,也导致申请人无法按期开工建设,因此《闲置土地处置决定书》决定收取土地闲置费违背了《深圳市土地闲置费征收管理办法》第三条(三)项之规定;(二)截至目前,宗地相应的市政配套设施仍处于极不完备状态,光桥路市政综合管道未交付使用等原因,直接导致申请人不能按期竣工。

被申请人深圳市规划和国土资源委员会则答复称:(一)其派出机构光明管理局具有作出《闲置土地处置决定书》(深规土光明局闲置[2012]第××号)收取土地闲置费的法定职权;(二)根据光明新区管委会《关于光明新区范围内10宗闲置用地项目有关情况的补充说明》记载,影响涉案地块建设的因素至20092月底已消除,因此自20092月至20106K公司取得《建设工程施工许可证》期间,是K公司因自身原因导致涉案地块闲置超过一年,因此K公司应当缴纳涉案地块20092月至20106月期间的土地闲置费;(三)经核已批七号路施工图,七号路道路边线与宗地A608-××红线边缘存在微小重叠,且重叠部分位于该宗地边角位置,该因素对项目整体设计方案和动工开发不构成实质性影响;(四)光明管理局作出《闲置土地处置决定书》(深规土光明局闲置[2012]第××号)程序合法,使用法律正确。因此,请求复议机关依法驳回K公司的行政复议申请。

【案件结果】

申请人K公司撤回行政复议申请,复议终止。

【争议焦点】

综上所述,本案的争议焦点是:深圳市规划和国土资源委员会派出机构光明管理局对K公司作出《闲置土地处置决定书》收取土地闲置费的具体行政行为是否合法。

【评析】

1、作出收取土地闲置费这一具体行政行为的合法性要件。

具体行政行为,是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织、或者个人在行政管理活动中行使行政职权,针对特定的公民、法人或者其他组织,就特定的具体事项,作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。简而言之,即指行政机关行使行政权力,对特定的公民、法人和其他组织作出的有关其权利义务的单方行为。作出收取土地闲置费是一个具体行政行为,因此其合法性要件应当符合一般具体行政行为的合法性要件。

  1)有确凿的事实证据

这一要件的直接意义,是要求行政决定应当有确实可靠的证据。证据是客观存在的、关联行政的和依法收集和认定的事实。这一要件的内容有以下几点:

第一,作出行政决定首先要有事实,即存在需要行使行政职权的客观事实。事实是行使行政职权的第一个法定条件,是判断行政合法性的第一个条件,也是保证行政职权不滥用的第一个条件。没有事实不能行使权力;事实不变,行政决定就不能变。

第二,事实应当是确实充分的。只是有事实还不够,事实必须是客观的、合法的和与行政相关联的。对于行政活动中的事实证据问题,行政诉讼法规定了一些重要的制度。第一是证据的法定种类,第31条规定了七种证据,如果行政机关使用的证据材料不符合该条规定的证据特征和形式,那么在诉讼上就不能作为证据使用;第二,证据应当是充分的,不是零散的,残缺不全的,能够足以证明采取行政行为是正确合法的。

    我国现有法律针对非农业建设占用耕地的土地闲置问题和以出让方式取得土地使用权的土地闲置问题作了不同的规定。《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地......一年以上未动工建设的,应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费.....;在城市规划区范围内,以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地,依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条以及《城市房地产开发经营管理条例》第十五条均规定了以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的,必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的,可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费......但是,因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”对免除土地闲置费的情形《深圳市土地闲置费征收管理办法》[1]第三条作了更加细致的规定“......凡依法被认定为闲置土地的,除下列情形外,均应按本办法缴纳土地闲置费:(一)被依法无偿收回土地使用权的;(二)闲置时间未满一年的;(三)土地使用者已按合同约定付清地价款后,由于政府或政府有关部门的行为造成土地闲置的,相应期间不征收土地闲置费;(四)因不可抗力的原因,经土地使用者申请,政府批准土地使用者延长动工开发日期或暂停建设的,相应期间不征收土地闲置费;(五)通过招标、拍卖、挂牌方式转让或法院裁定取得土地使用权未满一年的;(六)法律、法规规定的其他情形。另外,对于何为“闲置土地”,怎样进行界定,1999年施行的《闲置土地处理办法》第二条以及《深圳市闲置土地处置方案》对“闲置土地”的范围作了比较明确的规定“.......具有下列情形之一的,也可以认定为闲置土地:(一)国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期,自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的;(二)已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25%且未经批准中止开发建设连续满1年的;(三)法律、行政法规规定的其他情形。”

由上述法条可知,作出收取土地闲置费这一具体行政行为必须有确凿的证据证明符合下列情形:1、已经办理审批手续的非农业建设占用耕地,一年以上未动工建设;或者以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的,超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发;或者国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期,自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设;或者已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25%且未经批准中止开发建设连续满1年的;法律、行政法规规定的其他情形。2、无《深圳市土地闲置费征收管理办法》第三条规定的免除土地闲置费的情形存在。

 2)正确地适用法律法规

行政管理是一种适用法律的国家活动。如果行政机关打算使自己的意志产生预定的法律效果,必须依法处理行政事务,将法律法规作为处理行政事务的根本准则和依据。正确适用还表现于正确把握法律法规与调整对象的联系,法律是对社会关系的调整,社会关系的性质和状况是适用法律的条件。适用法律不能取决于行政官员的任意和偏好,而必须以法律所要求的事实条件作为适用法律的根据。另外,只能适用有效的法律,已经失去效力的法律和尚没有生效的法律,都不得适用。如果行政机关在上述有关方面有缺陷,法院就可以在行政诉讼中以适用法律法规错误撤销行政决定,判决行政机关败诉。

    我国现行法律对缴纳土地闲置费这一问题作了比较明确的规定。《中华人民共和国土地管理法》第三十七条,《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条,《城市房地产开发经营管理条例》第十五条,《闲置土地处理办法》第二条以及《深圳市闲置土地处置方案》规定了缴纳土地闲置费的条件与缴纳的标准。《深圳市土地闲置费征收管理办法》第三条明确了免除土地闲置费的情形。《深圳市土地闲置费征收管理办法》第四条对不同用途的土地规定了不同的闲置费征收基数。因此,作出收取土地闲置费这一具体行政行为必须以相关的法律法规为依据。

3)遵守法定行政程序

程序是实现行政管理目标过程中的行政方法和形式。法定程序赋予这些方法和形式以权利义务的法律属性,要求行政机关行使职权时必须遵守,成为判断行政行为是否正确合法的重要标准。例如行政决定送达至当事人,是行政决定生效的必要程序。送达之日是行政决定生效之时,生效的内容限于送达的内容。没有完成送达这一程序,行政决定的法律效力就是有缺陷的。行政诉讼法规定法定程序是行政行为合法的必要条件。《深圳市土地闲置费征收管理办法》第五条规定:土地闲置费按下列程序征收:(一)主管部门依据本办法确定应缴数额,向缴纳义务人开具并送达《缴纳土地闲置费通知书》;不能直接送达的,公告送达,自公告发布之日起十五日后,即视为送达;(二)缴纳义务人在规定期限内到指定代收银行网点办理缴款手续。

 4)不得超越职权和滥用职权

    行政诉讼法对行政机关提出了两个禁止性要求,即不得超越职权和滥用职权。行政机关的具体行政行为超越职权和滥用职权,侵犯当事人的合法权益,法院可以予以撤销。关于超越职权的要件,是要求行政机关应当在法律授予的权限以内活动。不能以公共需要的理由对抗职责权限的要求,过于热心也会构成违法和侵权。法院不是按照行为人的动机,而是按照法律的规定来判断行政行为的合法性。《深圳市土地闲置费征收管理办法》第二条规定:市政府土地管理部门(以下简称主管部门)负责土地闲置费征收工作,市政府财政、物价、监察、审计等部门按照各自职能配合实施本办法。因此,市政府土地主管部门作出收取土地闲置费这一具体行政行为必须要有确凿的证据证明存在法律法规规定的缴纳土地闲置费的情形,必须正确的适用相关法律法规,要严格遵守征收土地闲置费的法定程序。

【工作建议】

由于我市土地价格非常昂贵,以致土地闲置费非常高,对土地使用者来说是巨大的负担,处理不当,会产生一些不和谐的社会因素。因此,我委应当严格依法办事,对土地闲置的原因进行严格审查。依据《深圳市土地闲置费征收管理办法》第四条以及《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条关于收取土地闲置费的标准的规定,土地闲置费的标准并不是一个固定的基数,而是一个浮动的比例,这给我委的行政工作留下了行使自由裁量权的空间,土地闲置费的比例稍作调整都会对土地闲置费的数额产生巨大影响。因此我委在收取土地闲置费时一定要做到审慎考虑,考虑各方面的相关因素,排除不相关因素,收取合理的土地闲置费。另外,《深圳市土地闲置费征收管理办法》第三条规定了不缴纳土地闲置费的情形,因此,我委在处理闲置土地问题时,应当首先对土地闲置的原因进行调查分析进而做出相应的决定,而不能“一刀切”,要做到具体问题具体分析,依法作出合法合理的行政行为。


[1] 1999428日起实施的《闲置土地处置办法》已经于2012522日国土资源部第1次部务会议修订通过,并于201271日起施行。为了贯彻实施新修订的《闲置土地处置办法》,《深圳市贯彻执行<闲置土地处置办法>的实施意见(试行)》(深规土[2013]22号)已经市政府五届七十四次常务会议审议通过。并于201318号公布实施。意见规定,本意见试行以前我市闲置土地处置相关规定与本意见不一致的,以本意见为主。因此与意见相冲突的原深圳市闲置土地处置相关规定均无效。意见规定《处置办法》施行前已认定为闲置土地且处置方案已经国土资源主管部门审批的,继续沿用原有规定进行处置,但按照《处置办法》规定不属闲置土地的,不作为闲置土地处置。但由于此案发生于201271日之前,所以本案仍适用原深圳市闲置土地处置相关规定,仍适用1999年《闲置土地处置办法》

 


 
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