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房地产登记机构的发展沿革
来源: 日期: 2016-09-23
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  自特区建立以来,深圳房地产登记模式历经三次较大的变革:一是由“房地分别”到“房地合一”登记,深圳建市初期房屋和土地实行分别登记,1989年后原特区内实行“房地合一”登记,1992年通过立法的形式确立了“房地合一”的登记模式;二是由特区内外房地产分开登记到特区内外统一登记,2009年之后,由房地产权登记中心统一负责全市范围内的房地产登记;三是不动产登记由分散走向统一,2015年9月成立市不动产登记中心,对全市土地、房屋、海域、林地等各类不动产进行统一登记。随着房地产登记体系的变迁,登记机构及其职能也在不断调整、优化。

  一、房地产权登记中心成立前的机构沿革

  1982年深圳开始对涉外房产进行登记,签发房屋所有权证;1987年土地使用权的登记发证工作有了比较全面的制度规范,此时房屋和土地分属不同的机构进行登记,实行房地分管、分别发证的模式;1988年5月23日,市土地房屋登记发证办公室成立,统一负责土地登记与房屋登记;1989年5月21日,深圳市政府规定在特区内实行“房地合一”的登记模式,统一颁发《房地产证》。随着特区开发建设与房地产市场的发展,登记机构建设逐步完善。

  (一)土地使用权登记机构(1980——1988)

  改革开放后,深圳土地使用制度的改革一直走在全国前列。特区创办初期,随着外来客商的增多和工商业的发展,土地作为基础生产要素的价值逐渐得以彰显,深圳率先尝试收取土地使用费,开创了我国国有土地有偿、有限期使用的先河。1981年11月17日,广东省五届人大常委会第十三次会议通过《深圳经济特区土地管理暂行规定》,授权深圳市政府统一管理特区范围内的土地,实行“行政划拨、分片开发、分散经营、征收使用费”的办法。1987年5月,深圳市政府发布《深圳经济特区土地管理体制改革方案》,该方案提出对土地实行商品化经营,采用公开拍卖、招标、协议等办法转让国有土地使用权,全面推行土地有偿使用制度。1987年12月1日,深圳市举行国有土地使用权公开拍卖活动,敲响了新中国历史上国有土地使用权转让拍卖的“第一槌”,率先在国内推进土地市场化改革。1987年12月29日,广东省人大通过《深圳经济特区土地管理条例》,该条例以立法的形式肯定了深圳土地使用制度改革的成果。

  在土地管理机构方面,政府土地管理机构的职能被重新检视,在提高相关职能部门行政地位的同时,也扩大了其职责范围,对土地使用权进行登记即属其一。按规定,1981年12月深圳市城市规划局开始对申请使用国有土地使用权的外来客商颁发《土地使用证书》;1987年2月,在深圳市城市规划局内组建国土处,负责对全市城乡土地权属进行登记,颁发土地使用证书。1988年1月18日成立深圳市国土局,负责土地有偿使用的管理和实施,并负责全市土地的地政管理、土地使用登记、核发土地证书。1988年5月23日,成立市土地房屋登记发证办公室,同时发放土地权属证明和房屋权属证明。

  总体而言,这一时期,深圳根据改革开放和市场经济的发展需要,循序渐进地对土地使用制度进行改革,取得了重要的成果。登记机构的演变实际上与当时土地资源市场化配置的发展潮流密切相关。在登记机构建设方面,承担土地使用权登记职能的机构主要有市城市规划局、市国土局以及市土地房屋登记发证办公室。

  1、深圳市城市规划局(1981.12-1988.1)

  1980年8月26日,全国人大常委会颁布了《广东省经济特区条例》,深圳经济特区正式成立。为适应特区建设需要,1980年10月,原深圳市城市建设局的规划科、用地科分出组建为深圳市城市规划设计管理局。1981年6月5日,深圳市编制委员会发布《关于规划和设计计划分为两个独立单位的通知》(深编字[1981]27号文),将原城市规划设计管理局改为城市规划局。

  1981年12月24日,广东省人大发布《深圳经济特区土地管理暂行规定》,规定在本特区投资设厂、兴办各项事业的客商,需要使用土地的,可凭深圳市人民政府的批准文件、合同、协议书及投资兴办事业的有关资料,填写用地申请表,经市规划部门核准并办理土地使用费的缴纳手续后,经定点划线,取得《土地使用证书》,此处的“规划部门”即为市城市规划局,归口市建委领导。

  1987年2月,城市规划局组建国土处,负责对全市城乡土地权属进行登记,对土地纠纷进行处理和仲裁,并代表市政府发放土地使用证书。城市规划局国土处是最早明确规定承担土地使用权登记的机构。

  1988年1月18日,深圳市委决定成立深圳市国土局,随后,市城市规划局国土处被撤销。

  2、深圳市国土局(1988.1-1988.5)

  1987年12月29日,广东省人大通过《深圳经济特区土地管理条例》,规定任何单位和个人需要使用土地,应向市政府申请,有偿取得规定期限的土地使用权,并领取国有土地使用证;同时规定,深圳市国土局是市政府主管本行政区域内城乡土地的职能机构,接受土地使用权初始登记和变更登记申请、核发证书,办理土地使用权抵押登记。该条例通过立法的形式肯定了深圳土地使用制度改革的成果,

  1988年1月18日,深圳市政府颁发《关于设立深圳市国土局的通知》(深府[1988]21号文),决定成立深圳市国土局,作为市政府主管全市城乡土地的职能部门。市国土局内设土地登记发证办公室,继承了原城市规划局国土处的职能,负责对全市土地进行地政管理,对土地使用进行登记并核发证书。此外,在罗湖、福田、南头、沙头角、蛇口各区分别设立区国土局,办理各自辖区内土地权属登记工作,代发土地使用证书;市国土局负责指导各管理区、宝安县土地管理工作。1988年3月8日,市政府发布《深圳经济特区土地登记发证实施细则》,规定由深圳市国土局或区国土局办理特区内的土地权属登记,由深圳市人民政府颁发土地证书。

  1988年5月23日,深圳市政府颁发《批转市国土局、房管局关于我市土地房屋登记发证工作报告的通知》(深府[1988]648号),将市土地登记发证办公室与市房屋登记发证办公室合并,成立市土地房屋登记发证办公室,负责全市的土地和房屋登记、测量、审核、发证、建立地籍和房屋产权、产籍档案。该办公室受市房地产改革领导小组领导。

  (二)房屋所有权登记机构

  特区建立以后,最早对房屋所有权进行造册登记的是市房管局和经济特区房地产公司。在建市之初,深圳开始兴起中外合作开发房地产的模式,由我方提供土地,外方提供资金,共同进行房地产开发建设,以解决建设资金不足的问题。为明晰产权,保障各方合法利益,当时市房管局对外销房产进行登记发证;1982年5月,深圳市政府在发布《印发深圳经济特区发展公司“关于发放、更换房地产所有证暂行办法”的通知》,授权特区发展公司下属特区房地产公司负责对特区内、外涉外房地产办理注册、登记等手续,初步构建与当时经济发展相适应的产权登记制度。

  深圳是全国最早探索住房商品化改革的城市之一。1985年2月5日公布了《深圳市经济特区行政事业单位干部职工住宅商品化试点办法(草案)》,旨在促进住房商品化并保护个人产权。该草案规定按要求购买的房屋,产权归个人所有,在付清全部房款后,由市政府发给住房产权证书。而在此之前的1984年12月,蛇口工业区也制定《蛇口工业区职工住房经营管理暂行办法》,率先迈出住房改革的第一步,提出职工可以本体造价(即“准成本价”)的优惠买房。此后南海石油深圳开发服务公司实施了“三三制”补贴出售住房。这些探索加快了深圳房改的步伐,同时也促进了房屋登记管理职能的实施和房屋登记机构的建设。

  1988年2月24日,深圳市人民政府颁发《关于印发<深圳市城镇房屋登记发证办法>的通知》,规定由深圳市房产管理局负责在特区内办理房屋登记,确认房屋所有权,颁发房屋所有权证;在宝安则由宝安县房产管理机关负责。1988年6月10日,出台了《深圳经济特区住房制度改革方案》,其基本目标是“实现住房商品化”,并明确提出产权问题,标志着深圳房改工作从前期探索阶段进入正式实施阶段。为适应住房制度改革的需要,1988年5月23日,在特区内设立土地房屋登记发证办公室,负责土地和房屋的测量、查丈工作并建立产籍档案,发放土地权属证明和房屋权属证明。

  概括而言,在实现“房地合一”登记前,主要是由深圳市房地产管理局、经济特区房地产公司、蛇口工业区房地产公司、宝安县建设委员会(宝安区建设局)、市土地房屋登记发证办公室承担全市范围内房屋使用权登记职能。

  1、深圳市房地产管理局(1981.4-1988.5)

  深圳市房地产管理局是市基本建设委员会(以下简称“市基建委”)下设局级单位。1979年3月市基建委成立后,市房管局随即成立,市房管局主要负责特区房地产建设工作。在特区成立初期,市政府财政非常困难,能够分配用于房屋建设的资金非常有限。房管局尝试以土地为突破口,与香港房地产商进行合作建房,所建房屋在港销售,以积累资本。但由于在当时买卖、出租土地存在法律障碍,问题比较敏感,政府与客商合作建房销售的做法在形式上采取“补偿贸易”的方式。

  深圳市房管局与港商合作建设的第一个商品房小区是位于罗湖区爱国路的东湖丽苑,这也是中国第一个商品房小区。在征地、设计完成后,合作的港商随即在香港卖楼花,市房管局对这些对外销售房屋进行登记发证。初步统计,自1981年4月始,市房管局对东湖丽苑进行登记发证的数量约为473户。1980年年1月,市房管局下属深圳经济特区房地产开发公司成立。此后,由房地产开发公司负责与港商合作开发项目。1982年5月以后,有关深圳市涉外房地产项目的房屋登记发证工作,均由特区房地产公司负责。

  上世纪80年代中期以后,特区开始进行住宅商品化改革,引导住房商品化消费并强调保护个人产权,这个时期商品房登记发证的范围不断扩大,并不限于涉外房地产。1988年2月24日,深圳市人民政府颁发《关于印发<深圳市城镇房屋登记发证办法>的通知》(深府[1988]66号),规定由深圳市房屋管理局负责特区内的房屋登记,房屋所有权确认,发放《房屋所有权证》、《房屋共有权保持证》、《房屋他项权证》等工作;市房管局内设房屋登记发证办公室,负责特区内房屋登记发证工作。

  1988年5月23日,深圳市政府颁发《批转市国土局、房管局关于我市土地房屋登记发证工作报告的通知》(深府[1988]648号),将市土地登记发证办公室与市房屋登记发证办公室合并成立市土地房屋登记发证办公室,受市房地产改革领导小组领导,负责全市的土地和房屋登记、测量、审核、发证、建立地籍和房屋产权、产籍档案。市房屋登记发证办从房管局分离出去后,市房管局不再承担特区内房屋登记发证职责。

  2、深圳市经济特区房地产公司(1982.5-1989.5)

  深圳市经济特区房地产开发公司于1980年1月8日成立,隶属市房地产管理局领导,负责与香港房地产商合作建房事宜。1981年深圳市经济特区发展公司(现特发集团)成立后,特区房地产公司转为特区发展公司下属企业。深圳市经济特区发展公司顺应特区的建设发展而设立,是深圳市最早成立的国有大型综合性企业集团。1980年8月26日,第五届全国人大常委员会批准《中华人民共和国广东省经济特区条例》,该条例第二十五条规定“为适应特区经济活动的开展,设立广东省经济特区发展公司”。1981年8月1日,广东省委召开书记办公会议决定成立深圳市经济特区发展公司,代表广东省经济特区发展公司在深圳履行职能。2005年3月,深圳经济特区发展公司更名为深圳市特发集团有限公司。

  1982年5月11日,深圳市政府授权发展公司房地产部(对外称房地产公司)承办特区内外的涉外房产注册登记、签发房产所有证和房产买卖、转让、赠与、继承等有关产权过户手续,其他单位不得办理。按该通知规定,凡购买、转卖、转赠、继承深圳经济特区内、外对外出售的商品楼宇的自然人或法人,必须于楼宇建成公告三个月内,到房地产公司领取房产所有证,并交纳手续费。

  1989年5月23日,市土地房屋登记发证办公室成立以后,特区内分散在各开发企业和公司的登记发证职能已集中统一至市登记发证办公室,其中主要包括特区房地产公司和蛇口工业区房地产公司的登记颁证职能。

  3、蛇口工业区房地产公司(1984.12-1989.5)

  党的十一届三中全会后,广东省政府和交通部于1979年1月6日联名向国务院呈报《关于我驻香港招商局在广东宝安建立工业区的报告》,提出在广东省宝安县蛇口建立工业区,以便利用国内廉价的土地和劳动力,引进国外的资金、先进技术和原材料,实现我国交通航运现代化,促进宝安边防城市工业建设和广东省的整体建设。1979年2月2日,国务院批准由香港招商局在蛇口2.14平方公里土地上建立我国大陆第一个出口加工工业区。

  蛇口工业区的筹建和开发突破了体制束缚,进行了制度创新,成为特区改革创新的实验示范之地。在住房制度改革方面,1984年12月12日,蛇口工业区房地产公司发布《蛇口工业区职工住房经营管理规定》,对蛇口工业区职工住房的出售、出租和购房的业主权益保障等方面进行了具体规定。该规定出台后,蛇口工业区开始以优惠价和成本价向职工出售住房,蛇口工业区管理委员会委托工业区房地产公司办理房产证和房屋产权的转让登记。

  1989年5月23日,市土地房屋登记发证办公室成立以后,蛇口工业区房地产公司在蛇口辖区内的登记颁证职能也一并上收至市登记发证办。1990年蛇口、南头并区成立南山区。并区后,为进一步理顺区政府职能,保持工业区良好的投资环境,维持政策的连续性,稳定外商的投资信心,1990年12月7日,深圳市政府发布《关于蛇口、南头并区后蛇口工业区管理体制的批复》(深府[1990]371号),规定“工业区内的房地产产权证由工业区进行初审、终审,经市政府有关部门核准后由工业区代发。”可见,相比1984年规定,工业区房地产公司的登记颁证职能已进行调整。

  4、宝安县建设委员会、宝安区建设局(1987.8-1993.10)

  1986年1月,宝安县基本建设局与县城市管理委员会合并,成立宝安县建设委员会,内设县城规划、乡镇规划建设等6个科室,其中房管科负责县内房屋产权的登记和发证工作。1987年8月3日,宝安县人民政府《批转县建委<关于开展城镇房屋登记发(换)证工作报告>的通知》(宝府[1987]78号),对宝安县房屋登记的地域范围、房屋范围、登记的时间和步骤等进行了具体规定,宝安县建委负责宝安县范围内除外交领事馆和军队营房外的所有房屋登记发证工作。

  1991年6月,宝安县建设委员会改为县建设局。1993年1月,宝安县撤县建区,县建设局与宝安区国土局合并组建宝安区建设局。同年10月,国土管理职能从区建设局分出,与市规划国土管理体制设立分局的改革步调一致,成立深圳市规划国土局宝安分局,分局内设房地产权登记管理科负责房地产登记颁证工作。

  (三)房地产权登记机构

  改革开放早期,深圳土地和房屋分别由不同的机构进行登记发证,这种管理体制使登记程序复杂化,容易引发不同登记机构之间的职能冲突,不利于提高登记工作效率和保障权利人的合法权益。为此,探索实施“房地合一”的登记模式十分必要。1989年5月21日,深圳市政府发布《关于颁发<房地产证>的通知》,决定将原土地权属证明和房屋权属证明合并为《房地产证》,此后特区内只颁发《房地产证》,正式开启了“房地合一”的历程。房地实现合一登记后,房地产权登记的职能短期内主要集中在市、区土地房屋登记发证办公室,同时还有市直各单位、房地产开发公司、驻深各单位登记办公室,如深圳市沙头角实业公司红线范围内的房地产,由市土地房屋登记发证办公室直接办理登记发证;南头管理区、沙头角管理区所辖范围内其他单位和私人的房地产,以及蛇口区管理局所辖范围内的所有单位和私人的房地产,均由所在管理区登记发证办公室负责办理登记,发放产权证书。

  1989年6月15日,深圳市成立市房地产权登记处,隶属建设局,负责统一办理房地产的总登记、变更登记、抵押登记以及其他登记事项,颁发《房地产证》。1992年3月,组建新的建设局,原建设局改为深圳市规划国土局,内设房地产权登记处,承继原市房地产权登记处的职能。1993年10月,设立市规划国土局各分局,内设房地产权登记管理科,负责各区房地产权登记发证工作。1994年5月30日,市政府颁布《深圳经济特区福田保税区管理规定》,规定保税区范围内的房地产由管理局负责登记发证。2001年11月,深圳市规划国土局更名为深圳市规划与国土资源局,保留各分局,分局内仍设房地产权登记管理科负责登记发证。

  综上,在市房地产权登记中心成立以前,全市范围内对房地产权进行登记发证的机构主要有市、区土地房屋登记发证办公室、市建设局房地产权登记处、市规划国土局房地产权登记处以及改制后的各分局、市规划与国土资源局各分局;专门负责区域登记的主要是福田保税区管理局。

  1、市土地房屋登记发证办公室(1988.5-1993.10)

  1988年5月23日,深圳市政府颁发《批转市国土局、房管局关于我市土地房屋登记发证工作报告的通知》(深府[1988]648号),将市土地登记发证办公室与市房屋登记发证办公室合并,成立市土地房屋登记发证办公室,受市房地产改革领导小组领导。其职责是负责全市的土地和房屋登记、测量、查丈、审核、发证、建立地籍和房屋产权、产籍档案。罗湖、上步、南头、沙头角、蛇口5个管理区也成立区土地房屋登记发证办公室,并承担相应职责。此时土地证、房屋证还是分开登记、分别发证。

  1989年5月21日,深圳市政府发布《关于颁发<房地产证>的通知》(深府[1989]189号),将原《国有土地使用证》和《房屋所有权证》合并为《房地产证》,至此,特区内只发《房地产证》。《房地产证》由市人民政府统一制作,凡属市房管局管理的公产房、准成本商品房、微利商品房,在《房地产证》证书中加盖“准成本商品房”印章,表示不能进入市场进行交易。1993年10月,市规划国土局设立各分局之后,特区外才实现“房地合一”,统一颁发《房地产证》。

  1989年7月6日,市建设局发布《关于在深圳经济特区进行土地房屋登记发证工作的通知》(深建字[1989]142号),规定市土地房屋登记发证办公室受市房地产改革领导小组领导,负责指导全市房地产清理、登记、发证工作;各管理区土地房屋登记发证办公室,由主管基建的副区长负责,行政上由区城建局(或土地管理办公室)管理,业务上受市登记办公室领导,负责区范围内建房用地查丈、确权,颁发《房地产证》。

  对于各级土地登记发证办的具体职责范围,《关于在深圳经济特区进行土地房屋登记发证工作的通知》(深建字[1989]142号)进行了具体规定:

  (1)市登记办公室负责指导全市房地产清理、登记、发证工作,组织地籍测量、房屋查丈并计算土地房屋面积,分宗并编排宗地号,编制宗地图和地籍图,处理房地产权纠纷和违章占地、违章建筑,审核批准房地产权登记,向市直各单位、驻深各单位和购买商品房或准成本商品房的业主颁发《房地产证》,建立地籍和房地产权档案。

  (2)、区登记办公室负责区直各单位、街道办事处、居(村)委(农村的非农建设用地),和辖区内私人(干部、职工、居民、农民、港、澳、台同胞)建房用地的定界(埋桩)、确权,查丈和计算房屋面积,调解产权纠纷,提出处理违章占地和违章建筑的意见,向市登记办公室报送清理登记的初审材料,向业主颁发《房地产证》。

  (3)市直各单位、各房地产开发公司、驻深各单位的登记办公室,负责清理本单位开发建设的房地产的产权,将自用、合资、出售、出租等情况(业主、承租人姓名、土地使用性质、房屋面积及分摊土地使用权面积等),列出明细表(表式由市登记办公室提供),报市登记办公室审查,经核批准后,由各单位、房地产开发公司通知业主向市登记办公室正式申请登记,领取《房地产证》。

  2、深圳市建设局(1989.6-1992.3)

  1989年1月,根据市委《批转市委政治体制改革办公室<关于深圳市直党政机构调整方案>的通知》规定,撤销市政府基建办公室、市国土局、市规划局,组建市建设局,内设房地产权登记处;市建设局在履行《土地管理条例》规定的职责时,仍使用“深圳市国土局”的名称。

  1989年6月15日,依据市编委《关于成立市房地产权登记处的批复》(深编[1989]75号文),撤销市建设局房地产权登记处和市房管局产权管理处,成立市房地产权登记处,行政上由市建设局代管,业务上接受市建设局、市房管局的指导。其主要职能是:负责全市房地产权的确认、登记工作,发放产权证书,办理房地产转让、抵押和市场租赁登记,建立和管理房地产权档案,对房地产实施监督和跟踪管理。

  1991年7月1日,市编委颁发《关于市房地产权登记处机构编制问题的批复》(深编[1991]53号文),该批复主要涉及两方面事项,一是按政事分开的原则,房地产权的管理与登记工作实行分离,市房地产权登记处更名为市房地产权管理处,主要负责我市房地产权的行政管理工作,行政编制8名;二是成立深圳市房地产权登记所,隶属市房地产权管理处,按正科级建制,主要负责我市房地产权的登记、发证等工作,登记所事业编制25名。

  3、深圳市规划国土局(1992.3-2001.11)

  1992年3月,市委市政府进行机构改革调整,将市建设局的工程管理、建筑行业、市场管理职能与建筑工务局的职能合并,组建新的建设局,原建设局改为深圳市规划国土局。市规划国土局内设房地产权登记处,受理全市房地产权登记的申请,承办房地产权登记时的权属调查、审核、验证和房地产权的确认、登记工作,核发《房地产权证》。

  1993年10月,市编委发布《关于市规划国土局系统机构编制问题的批复》(深编[1993]133号),决定局内设一室十处,撤销原建设局管理的市房地产权登记处、市房地产权登记所等其他处室。市规划国土管理体制由过去的市、区分级管理调整为市派出机构直接管理,设立罗湖、福田、南山、宝安、龙岗5个分局,为正处级建制,受市规划国土局与区政府的双重领导,内设房地产权登记管理科,负责各区域范围内的房地产登记发证管理。

  1994年4月22日,市规划国土局发布《关于加快房地产登记发证的通知》(深规土字[1994]144号),再次强调房地产权登记体制的改革措施,通知各分局将过去只有市局一个处办理登记发证改为5个分局6个登记科办理;并在香港设立1个办证机构,定期办公,以方便港澳台同胞就地办理登记发证和咨询;在罗湖口岸设立1个“港澳台同胞房地产登记所”,专门为境外人士登记发证,由市局牵头,各分局派员参加,不增加人员编制。

  2001年1月20日,市机构编制委员会发布《关于设立市规划国土局大工业区分局问题的批复》(深编[2001]2号),同意设立市规划国土局大工业分局,分局为市规划国土局派出机构,负责龙岗大工业区及坑梓、坪山两镇的有关规划、土地、房地产方面的管理工作;分局内设房地产权登记管理科,核定分局人员编制50名,领导职数3名。其后,市规划国土局又设盐田分局。

  4、深圳市规划与国土资源局(2001.11-2004.5)

  2001年11月6日,深圳市机构编制委员会发布《关于深圳市规划与国土资源局职能配置内设机构和人员编制的批复》(深编[2001]62号),该批复决定设置市规划与国土资源局,内设十三个处室,保留福田、罗湖、南山、盐田、宝安、龙岗和大工业区7个分局,为市规划与国土资源局的派出机构;各分局内设房地产权登记管理科,履行市规划与国土资源局进行房地产权登记、发证的管理工作,并负责调解房地产权属纠纷问题。

  5、深圳市福田保税区管理局(1994.5-2007.10)

  1991年5月28日,深圳市福田保税区经国务院批准成立,是国内唯一陆路口岸连接境外的保税区。1994年5月30日,深圳市政府颁布实施《深圳经济特区福田保税区管理规定》,规定由市政府直接管理保税区,并设立福田保税区管理局作为派出机构,代表市政府管理保税区内的各项行政事务;在产权管理方面,规定保税区的房地产可以依法转让、出租、抵押、继承和赠与,但必须到管理局进行登记,并依法纳税。

  1995年2月18日,保税区管理局颁布实施《深圳市福田保税区土地管理办法》,该办法细化了对保税区内国有土地使用权的利用与管理规定,在产权管理方面,规定土地使用权出让采取招标、拍卖和协议出让的方式;申请人按照土地使用权出让合同的规定支付全部地价款后,管理局根据市政府土地主管部门的委托,依法发给申请人《房地产证》。1996年6月7日,深圳市人大通过《深圳经济特区福田保税区条例》,该条例在土地开发和房地产管理方面延续了《深圳经济特区福田保税区管理规定》的相关规定。

  2007年10月10日,深圳市政府办公厅发布《关于研究市保税区管理局部分职能移交有关问题的会议纪要》,根据纪要内容,自2007年10月22日起,福田保税区的城市规划业务和地政、产权业务分别正式交由市规划局和国土房产局受理。自此,福田保税区管理局已不再承担保税区范围内房地产权登记和发证工作。

  二、房地产权登记中心成立后的机构沿革

  2004年8月深圳市房地产权登记中心成立之后,房地产登记业务的发展经历了从特区内、外分开登记到统一登记的过程。全市登记一体化前,市房地产权登记中心主要负责原特区内的房地产权登记发证工作,特区外登记发证由宝安、龙岗分局负责;2009年全市登记一体化后,原特区内、外房地产权登记业务由市房地产权登记中心统一集中办理,原宝安、龙岗分局不再承担房地产登记职能。

  (一)全市统一登记前的登记机构

  2004年5月21日,根据广东省及深圳市政府相关文件,深圳市规划与国土资源局分拆为深圳市规划局、深圳市国土资源和房产管理局。深圳市国土资源和房产管理局继受原深圳市规划与国土资源局对全市房地产权进行登记管理的职能,市房地产权登记中心为该局下设的事业单位。全市房地产权统一登记前,市房地产权登记中心负责特区内房地产登记发证,特区外由市局派出机构宝安、龙岗分局负责。

  1、市房地产权登记中心(2004.6-2008.11)

  2004年6月25日,市编办颁布实施《关于深圳市房地产权登记中心“八定”问题的批复》(深编办[2004]22号),规定深圳市房地产权登记中心为市国土资源和房产管理局直属事业单位,正处级建制,经费自给,核定事业编制40名,雇员40名;内设办公室(挂法律事务部牌子)、计划财务科、档案数据科、登记一科、登记二科、登记三科;其主要职责包括:负责本市特区内土地和房地产初始登记、转移登记、抵押登记、变更登记、撤销登记、核准登记、查封及限制房地产权利登记等其它登记;办理房地产交易鉴证和商品房预售合同登记备案;办理房地产登记档案管理及查询;协助调解处理房地产权纠纷;代税务部门和财政部门收取房地产转让、交易过程中的税费和其他与房地产权登记相关的业务;指导特区外房地产权登记业务。

  2004年8月23日,深圳市房地产权登记中心正式挂牌成立。

  2、宝安、龙岗分局(2004.6-2008.11)

  宝安、龙岗分局为深圳市国土资源和房产管理局的派出机构。2004年6月25日,市编办颁布实施《关于深圳市国土资源和房产管理局派出机构职能配置内设机构和人员编制的批复》(深编办[2004]23号),对宝安、龙岗、地政和监察3个分局的主要职能、内设机构和人员编制进行规定,宝安、龙岗分局内设7个科室,其中房地产权登记管理科负责各自辖区房地产权登记,核发《房地产证》。

  (二)全市统一登记后的登记机构

  2008年11月25日,市编委发布《关于市房地产权登记管理体制及有关机构编制调整事项的批复》(深编[2008]129号),同意实行统一的房地产权登记管理体制,市房地产权登记中心负责全市房地产权登记工作,并可根据业务需要设点为市民提供服务,宝安、龙岗分局不再承担具体的房地产权登记职能;登记中心下设10个登记点,内设机构由6个调整为5个;核定中心领导5名(1正4副),中心人员编制共297名,其中事业编制179名,雇员118名。宝安、龙岗分局房地产权登记管理科更名为房地产管理科,继续履行其它相关的房地产行政管理职能。

  2009年,深圳实行“大部制”改革,市规划局、市国土资源和房产管理局整合成立“深圳市规划和国土资源委员会”,主要负责全市城市规划、地名管理、土地、房地产、测绘、矿产管理等。市房地产权登记中心为市规划和国土资源委员会的直属事业单位。

  全市实现统一登记以后,登记中心经过几次机构调整,下设15个科室,领导职数1正4副,内设机构领导职数15正26副;根据工作需要,下设综合科室,包括办公室、计划财务科、档案数据科、政策法规科、质量督查科、信访咨询科,按职能分工分别负责原特区内登记业务受理;下设业务科室,包括第一直属登记科、第二直属登记科、滨海登记科、宝安登记科、光明登记科、龙华登记科,龙岗登记科、布吉登记科、坪山登记科,按属地原则各自负责各辖区内的初始登记、转移登记、抵押登记、变更登记、撤销核准登记、预告登记及其他登记等业务。同时,根据实际工作需求,在深圳市中级人民法院设置查解封窗口,隶属政策法规科。

  2009年11月19日,深圳市政府颁发《深圳市海上构筑物登记暂行办法》(市政府令第213号,2010年3月1日起实施),规定针对海上构筑物的登记类型主要包括初始登记、转移登记、变更登记、抵押权登记、注销登记和其他登记等;规定深圳市人民政府规划和国土行政管理部门为深圳市海上构筑物登记的主管部门,负责对海上构筑物登记申请进行审查,颁发海上构筑物登记证书。随后,登记中心成立了海上构筑物登记筹备工作小组。2013年2月1日,深圳市机构编制委员会发布《关于调整市房地产权登记中心有关机构编制事项的批复》(深编办[2013]9号),同意市房地产权登记中心增加对海上构筑物进行登记的职责。

  2013年2月28日,《深圳市人民代表大会常务委员会关于修改<深圳经济特区房地产登记条例>的决定》公布实施,规定市房地产权登记中心负责集中统一办理特区房地产登记。至此,我市在特区法规层面确立了登记中心作为全市统一行使登记职责的专门机构的法定地位。

  三、不动产统一登记机构的成立

  (一)不动产统一登记机构成立的背景

  建立不动产统一登记是全面深化产权制度改革的重要内容。十八届三中全会《决定》明确提出:“对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记,形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度”。2015年3月1日,国务院《不动产登记暂行条例》正式实施,明确规定由县级以上地方人民政府确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构,负责不动产登记工作。国家要求全国各地在2015年底前完成不动产登记职责机构整合,并对各地的进展情况加以督查。根据广东省不动产登记的工作部署,须在2015年6月底前基本完成市、县两级不动产登记机构的设置,并同步推进职责整合工作,有条件的市、县须在年底前设立统一登记窗口;全省将在2017年年底前,基本实现登记机构、簿册、依据和信息平台“四统一”,全面实现信息共享并依法提供信息查询服务。

  我市此前实施的“房地合一”登记模式为不动产统一登记打下了良好的基础。2013年,规土委启动不动产统一登记前期研究准备工作,重建登记系统;2014年8月,规土委组织开展市内调研,先后赴城管局等部门了解登记现状及相关问题;2014年9月,制定《市规划国土委推进不动产统一登记工作方案》;2014年9月-2015年3月,规土委牵头制定《深圳市不动产登记职责整合方案》,在与市编办多次沟通协调后正式报送市编办审批。2015年4月,市编办召集规划国土部门、市区两级的城管部门和经贸信息部门,研究讨论不动产登记职责整合事宜;2015年7月,不动产登记机构调整方案报市编办审批。

  (二)不动产统一登记机构成立的依据

  整合职责、建立机构是不动产统一登记的关键环节。近年来,国家对建立不动产登记制度的时间表与路线图提出了明确的要求,我市也颁发了多个文件就推进不动产统一登记作出具体的部署。

  1、《中央编办关于整合不动产登记职责的通知》(中编办发[2013]134号)要求,由国土资源部指导监督全国土地登记、房屋登记、林地登记、草原登记、海域登记等不动产登记工作,做好对地方不动产登记职责整合工作的指导。

  2、《国土资源部关于建立和实施不动产统一登记制度工作安排的报告》(国土资发[2014]98号)要求,2014年基本完成各级职责整合,建立基础性制度。

  3、《中共深圳市委贯彻落实<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>的实施意见》(深发[2014]1号)要求,重点建立不动产统一登记制度,构建信息共享、监管联动的登记信息管理基础平台和依法公开查询系统。

  4、《中共深圳市委办公厅深圳市人民政府办公厅关于印发<深圳市2014年改革计划>的通知》(深办发[2014]1号)要求,市规划国土委牵头,积极探索包括自然生态空间在内的不动产统一登记制度。

  5、《深圳市土地管理制度改革2014-2015年工作计划》(深土改办[2014]3号)要求,市规划国土委、市编办、市法制办牵头,按照国家统一部署,探索建立不动产统一登记制度,研究完善不动产统一登记机构。

  (三)不动产统一登记机构的职责

  在不动产统一登记的基础上,深圳借鉴国际先进经验,结合自身实际,创新提出不动产籍的统一管理,并进一步整合测绘管理职责,旨在推进“一平台五统一”,即建立统一的不动产籍信息基础平台,实现不动产籍信息的统一调查、统一测绘、统一确权、统一登记和统一服务。

  2015年9月18日,深圳市编委发布《关于不动产登记有关机构编制事项的批复》,同意市规划国土委内设市不动产籍管理和测绘局(副局级),负责对全市土地、房屋、海域、林地等不动产登记进行管理、指导和监督,并承担不动产籍、测绘、地理信息管理等职责;设立不动产籍管理处、测绘处,由市不动产籍管理和测绘局管理;同时,市地籍测绘大队增加海域、林地等调查与测绘职责。2015年9月22日,深圳市规划和国土资源委员会发布《关于深圳市实施不动产统一登记的公告》,深圳市不动产籍管理和测绘局正式挂牌成立;深圳市房地产权登记中心更名为深圳市不动产登记中心,具体承担全市土地、房屋、海域、林地等各类不动产的登记工作,颁发《不动产权证书》和《不动产登记证明》;深圳市房地产权登记中心各受理窗口转为深圳市不动产登记中心受理窗口,受理不动产登记业务。自此,深圳不动产统一登记走上了快车道,截至2015年底,核发《不动产权证书》7.37万本,出具《不动产登记证明》9.50万本。


 
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