当前位置:
房地产登记法制化建设的沿革
来源: 日期: 2017-01-07
【字号 】 【内容纠错

  深圳市作为改革开发的试验田和窗口,三十多年来在房地产登记的法制化建设方面进行了积极的探索,取得了卓著的成效,相关的成果浓缩了改革时代的鲜明特色。纵观其历程,经历了从最初的起步初创到走向深化改革的发展阶段,不同阶段体现了不同的特点。

  第一节 起步初创阶段(1980-1985)

  1980年8月,第五届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议中通过了由国务院提出的《广东省经济特区条例》,批准在深圳设置经济特区,从此深圳开始了波澜壮阔的改革发展历程。特区成立之初犹如一张白纸,房地产登记法制建设也与其他各项建设一样在摸索中起步。总体上,这个时期的房地产登记法制建设处于初创阶段,其特点如下:

  一、率先探索房地产登记地方立法

  改革开放以来,深圳经济特区在房地产管理法制建设走在全国前列,充分展现了特区革故鼎新、锐意进取的风貌。1981年12月24日,广东省人大颁布《深圳经济特区土地管理暂行规定》,这是改革开放后我国最早规范土地管理的专门性法规之一。[1]该《暂行规定》将土地使用证作为土地经营管理的重要依托,明确客商在特区投资设厂、兴办各项事业,需要使用土地者,可凭深圳市人民政府批准文件和合同、协议书及投资兴办事业的有关资料填写用地申请表,经市规划部门核准并办理土地使用费的缴纳手续后,定点划线,颁发《土地使用证书》。取得《土地使用证书》的单位必须在规定期限内设计、施工、投产,按期完工,无故拖延的,应当吊销《土地使用证书》。1982年5月11日,深圳特区发布《关于发放、更换房产所有证暂行办法》(深府[1982]95号),授权深圳市房地产公司办理涉外房产所有证的发放、更换手续。1983年11月25日,广东省政府发布《深圳经济特区商品房产管理规定》,此系我国最早有关商品房管理的政府规章。该管理规定明确商品房产的房屋所有权人和权利人,包括买受人、受赠人、承押人等,必须在各项权利取得之日起三个月内向深圳市人民政府房产管理机关办理房产登记,具体包括确定产权登记、转移登记、变更登记、他项权利登记、更正登记和注销登记等,、其所规定的房产登记类型比较齐备,满足了当时的需要。该规定还明确房产主可在房屋买卖合同已订立、已领取房产权证书的条件下,向设在深圳特区的银行办理房产抵押贷款,这也是各地最早关于房地产按揭贷款的规定。在全国范围内,1985年国家第一次全国城镇房屋普查完成后,原城乡建设环境保护部于1986年2月5日发出《关于开展城镇房产产权登记、核发产权证工作的通知》,要求从1987年开始在全国范围内开展建国以来第一次城镇房屋所有权登记和核发全国统一格式的房屋所有权证。随后,颁布了《城镇房屋所有权登记暂行办法》、《关于房屋所有权登记工作中对违章建筑处理的原则意见》等政策规范。由此可见,在20世纪80年代早期,尽管还处于改革开放的初级阶段,但深圳市在房地产管理、房地产登记发证、房地产金融(按揭贷款)等走在全国房地产法制化的前列,在一些重点领域初步实现了有法可依。

  二、涉外经济发展推进登记立法完善

  深圳市地处南海之滨,与香港接壤,因此与香港发展经济联系具有天然的优势。在改革开放初期,深圳处于“筚路蓝缕”的阶段,建设资金短缺,经验不足,因此,学习香港房地产开发的制度和经验,引进外来资金,成为加快深圳建设发展的“不二法门”。1980年,深圳深房集团与外商合作开发了东湖新村,这是全国第一个引进外资开发的住宅项目、第一个商品住宅项目、第一个实施物业管理的住宅小区、第一个面向香港客商的房地产外销项目,取得了巨大的成功。引进资金和先进的经验,与客商合作开发房地产,面向外商销售房地产等举措,大大推动了深圳房地产的建设开发。涉外房地产的发展推动了登记立法的提速,1982年5月11日,深圳市人民政府授权深圳市房地产公司办理涉外房产所有证的发放、更换手续。客商凡购买、转卖、转赠、继承特区内对外出售的商品楼宇,须到深圳市房地产公司领取房地产证并缴纳手续费。此外,该规定明确所有涉及交费的事项,结算货币为港币。由此可见,这是一部主要面向香港客商的规定,体现了深圳作为改革开放窗口的特点。

  三、制度构建相对滞后于社会经济的快速发展

  在20世纪80年代初期,尽管深圳特区在房地产管理立法方面先后颁布了几部重要法规文件,明确了土地、房产登记发证的基本要求,很多立法规定在全国范围内具有领先性。然而,从整体上看,当时深圳房地产管理立法还不完善,相关规定比较原则,操作性欠佳,制度设计快速发展的社会经济形势。一方面,深圳在改革开放后经济社会处于激烈的变革之中,发展十分迅速,导致法律制度常常滞后于实践发展的需要。为了保持法律制度的适应性,立法者倾向于制定比较原则的规则,增强制度的弹性。另一方面,当时特区各项事业起步腾飞阶段,重建设轻管理,行政职能机构频繁更迭,制度规定难以落到实处。以土地登记发证为例,在80年代政府并未真正进行有效的土地权属清理,地政管理无专门的机构,由政府委托兼管土地的部门多次更迭,政出多门。尽管制度明文规定发放《土地使用证》,但却没有得到落实,在实际操中土地使用权的合法凭证主要是规划局发给的红线图,图上只有划地的单位而没有政府对用地的要求,政府对土地使用的要求通过规划局的“设计要点”来控制。[2]由于制度及其实施滞后于快速城市化的进程,产生了诸多历史遗留问题,例如在用地红线外滋生大量的未经确权登记的违法用地和建筑。

  当然,早期深圳房地产登记管理制度滞后于社会经济发展的形势也与国家法制建设的滞后性相关。例如,1982年《宪法》明文规定:“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”在土地法律方面,《中华人民共和国土地管理法》直到1987年1月1日才实施,在此之前缺少权威的土地管理法律。在当时并无法律规定土地可以合法转让的情形下,深圳特区引进资金,与外商合作开发房地产,难免有违宪的嫌疑,当时特区政府只好采取变相的“补充贸易”的方式进行合作。由于上位法的不足导致地方立法缺少充分的依据,这也大大影响了深圳特区房地产管理的法制化建设。

  第二节 快速发展阶段(1986-1992)

  20世纪80年代中后期至90年代初,随着房地产业的迅速发展与法制建设的逐步健全,深圳颁布实施大量有关房地产登记的政策法规。以《深圳经济特区土地登记发证实施细则》等的颁布实施为标志,深圳房地产登记发证工作掀开了新的一页。

  一、登记制度迈向规范化和专门化

  房地产登记发证涉及房地产管理秩序,关乎权利人的利益及市场交易安全,牵涉面广、程序复杂、影响深远。尽管早期深圳出台的《深圳经济特区土地管理暂行规定》、《深圳经济特区商品房产管理规定》等均包含了房地产登记发证的内容,但相关规定比较零散,难以体现房地产登记的专业性并满足房地产市场发展的需求,因此对其进行单独立法尤为必要。1986年6月25日国家颁布《土地管理法》并于1987年1月1日实施,该法对土地权属、土地利用与保护、建设用地管理等进行了明确的规定,为土地管理确立了基本的准则。1988年3月8日颁布的《深圳经济特区土地登记发证实施细则》开启了深圳房地产登记制度专门化的先河,涉及权属登记的管理部门、土地证书的含义及种类、颁发对象、土地登记应提交的文件、变更登记手续、土地证书管理等内容。同年2月24日,《深圳市城镇房屋登记发证办法》发布,明确规定房屋所有人应办理所有权登记,经审查核实后,领取全市统一制定的《房屋所有权证》,其房屋所有权即为确认,并就转移登记、变更登记、他项权证登记、注销登记等登记类型及程序进行了规定。《深圳经济特区土地登记发证实施细则》、《深圳市城镇房屋登记发证办法》专门就土地登记发证的事项予以规范,改变了以往土地登记规定散见于不同文件、内容单一的情况,是深圳房地产登记制度迈向规范化、专门化的开端。

  二、“房地合一”登记模式破冰

  房地关系是房地产登记中无法绕开的基本问题。由于土地所有制的原因,我国的房地关系比较特别,土地和房屋被视为不同的客体。一方面,我国实行土地公有制,包括国家所有与集体所有,这就排除了个人成为土地所有权主体的可能性;另一方面,房屋是人们生活的重要物理空间,是基本的生活需求,“居者有其屋”在我国的文化观念中根深蒂固,立法也明确保护个人的房屋所有权。长期以来,我国土地和房屋归属不同的法律进行调整,土地登记与房屋登记分属不同的部门负责,分别发放土地证与房产证。事实上,土地与房屋具有不可分割的物理属性,“房地分离”登记模式人为割裂了房地关系,容易导致权利冲突,造成机构复杂、证出多门、效率低下,与便民利民的要求不相符合。随着对房地关系认识的深化,深圳市探索试行房地合一登记模式。1989年5月21日市政府决定将原《国有土地使用证》和原《房屋所有权证》合并为《房地产证》,在特区内只发《房地产证》。1989年6月15日决定成立市房地产权登记处,负责全市房地产权的确认登记工作。自此,深圳市在特区范围内实现了房地产权属统一登记,这是深圳房地产登记从房地分别登记走向集中统一登记的重要节点。

  三、强化配套制度建设

  房地产登记牵涉面广、类型多样、程序复杂,其实施既仰赖于专门性的法律制度提供基本的“章法”,也需要一系列配套的制度规范予以支持。在20世纪80年代早期,深圳房地产登记的基本规定比较原则,缺少配套制度安排,导致工作依据不足,临时性、随意性较大。80年代中后期,在房地产市场发展的推动下,房地产登记立法不断提速,配套制度建设也取得了长足的发展。比较有代表性的制度规范如:深圳市国土局和深圳市房产管理局联合发布《批转市国土局、房管局关于我市土地房屋登记发证工作报告的通知》(1988年5月4日)、深圳市政府发布《关于颁发<房地产证>的通知》(1989年5月21日)、深圳市机构编制领导小组办公室发布《关于成立市房地产权登记处的批复》(1989年6月15日)、深圳市建设局发布《关于在深圳经济特区进行土地房屋登记发证工作的通知》(1989年7月6日)、深圳市国土局《关于印发<区国土局主要工作职责>的通知》(1990年1月5日)、深圳市人民政府土地房屋登记发证办公室发布《关于调整土地房屋登记发证职责范围的通知》(1990年1月)、深圳市人民政府土地房屋登记发证办公室发布《关于调整南油、华侨城土地房屋登记发证职责权限范围的补充通知》(1990年2月21日)、1990年4月23日,深圳市国土局发布《关于房地产登记发证计算土地使用年限的通知》等等,这为健全房地产登记提供了较为充分的依据。

  第三节 规范成型阶段(1993)

  以1993年《深圳经济特区房地产登记条例》(以下简称为《条例》)的颁布实施为标志,深圳市率先建立了比较完善的房地产登记制度。《条例》为全国房地产登记立法作出了有益的探索,为深圳经济特区房地产市场的持续健康发展提供了重要的保障。

  一、建立科学的立法体例

  《深圳经济特区房地产登记条例》是1992年全国人大授予深圳经济特区地方立法权以后深圳颁布的第一部地方法规,具有标志性的意义。《条例》以房地产登记事项及程序为核心,一共分为七章,分别是总则、一般规定、登记程序、撤销核准登记、登记规费、法律责任以及附则,立法体例科学,层次分明,重点突出,内容合理,特别是登记的类型比较齐全,程序规定清晰明确,规定相应的法律责任,明确了当事人及登记机关相关登记行为的法律后果,从而为深圳房地产登记提供了有力的依据。

  二、进行前瞻性的规定

  房地产登记不仅仅是简单的行政管理行为,从更深层次的意义上,它是房地产物权保护的重要手段与要求。《条例》立法的时候我国《物权法》尚未出台,有关房地产登记的物权效力问题也存在不小的争议,而《条例》第三条规定依法登记的房地产权利受法律保护,第二十一条规定除了法定情形,任何单位和个人不得没收、查封已经依法核准登记的房地产或以其他形式限制权利人的房地产权利。这些规定既符合物权法的基本理论,又与国际接轨,在当时尚未有明确的上位法依据下,《条例》的规定初步明确了房地产登记的物权效力,具有创新性与前瞻性,并为部分地区后来的立法所借鉴。

  三、确立较为完备的登记程序

  程序是实体的保障,具体完备的程序规则有助于将实体法确认的权利义务要求落到实处。《条例》从保护申请人的合法权益和促进登记机关依法行政出发,根据房地产权利在设立、转移、抵押、变更等不同阶段的特点,分门别类地规定了各个阶段的登记程序,在程序实施中设置受理、驳回申请、公告、提请复议或诉讼等环节,重视权利救济,力图将纸面的宣示化为具体的行动要求,以落实权利保障并规范房地产登记行为。

  四、明确“房地合一”的登记要求

  深圳于1989年开始在特区内探索试行国有土地使用证、房屋所有权证“两证合一”的制度改革,取得了较好的效果。1993年通过的《条例》明确了统一登记的要求,规定深圳市人民政府房地产主管部门是特区房地产登记机关,登记机关对申请人申请登记的房地产依法进行审查和确认房地产权利,颁发房地产权利证书。[3]这就从法律上明确“房地合一”的登记模式,是对几年来房地产登记改革成果的确认,为1994年国家出台的《城市房地产管理法》所肯定,之后广州、上海等地的立法也借鉴了深圳的经验做法。

  总而言之,《深圳经济特区房地产登记条例》的颁布实施是深圳房地产登记法制化建设历史上具有划时代意义的事件。该条例于1993年1月18日发布,直至20年后的2013年2月28日,深圳市人大常委会才对其进行了局部修改与调整。20年间深圳市房地产市场发生了翻天覆地的变化,然而条例稳定适用了20年,这在深圳特区法制建设的历史上并不多见,可见20年前《条例》所规定的房地产登记模式、方法与制度已经基本成型。当然,1993年《条例》颁布实施后,深圳陆续颁布了大量的配套文件规范,涉及管理机构职责、房地产权属登记历史遗留问题处理、登记发证具体问题规定等诸多方面,这些规定与《条例》一起构成了深圳市房地产登记发证制度体系的整体。

  第四节 稳定成熟阶段(1994-2014)

  1993年《深圳经济特区房地产登记条例》的实施标志着深圳房地产登记制度已经成型,在接下来二十年时间里,房地产登记的基本制度趋于稳定,不过登记体制机制处于流变之中,逐渐从分散的登记体制迈向统一集中的登记体制。

  一、确立集中统一的登记体制

  1988至1989年我市房地产登记体制改革后,在特区内确立了“房地合一”的登记模式,然而,特区内外在房地产登记上长期存在两套不同的体系。2004年8月23日深圳市房地产权登记中心成立,2008年11月25日,深圳市编委发布《关于市房地产权登记管理体制及有关机构编制调整事项的批复》(深编[2008]129号),实行统一的房地产权登记管理体制。由此,市房地产权登记中心统一集中负责全市房地产权登记工作,原规划国土局宝安、龙岗分局不再具体承担房地产权登记职能,这是我市房地产登记体制的重大变迁。2013年2月28日,深圳市人大常委会决定对《深圳经济特区房地产登记条例》予以修改,明确规定深圳市房地产权登记中心负责集中统一办理特区房地产登记。由专门的房地产权登记中心统一负责全市房地产权登记工作,标志着深圳市确立了集中统一的房地产登记机制,为以后的不动产统一登记创造了条件。

  二、淡化房地产权登记的行政管理色彩

  长期以来,深圳市房地产权登记由承担房地产行政管理职能的行政机关负责,登记发证机构内设于房地产管理部门,登记被视为行政管理的重要手段。尽管在20世纪80年代一度出现了深圳经济特区房地产公司、蛇口工业区等进行房屋登记发证的情况,但它们皆属于代表市政府发证,而且仅限于特定的范围或项目之内。事实上,房地产登记虽然属于政府实施行政管理、维护房地产秩序的重要手段,但从性质而言其首先是一种不动产物权设立和变动的公示方法。从法律行为的角度看,我国不动产物权变动主要采取登记生效要件,主要目的是保护物权利益,维护交易安全,提高交易效率,因而不能简单地将登记视为行政管理的手段。由于登记主要是一种物权公示方法,所以,房地产登记机构的职责并无必要与政府机关的管理职责相重合。2004年深圳市房地产权登记中心成立,其性质被定为专门负责房地产权登记的事业单位,大大淡化了过往房地产登记浓厚的行政管理的色彩。2013年,深圳市人大常委会对《深圳经济特区房地产登记条例》进行修改,明确深圳市房地产权登记中心履行房地产登记职责,并将相关条文中的“登记机关”统一修改为“登记机构”,这在法律上进一步明确了深圳市房产权登记中心的定位。登记机构的去行政化,有助于其回归本源,促进房地产登记的专业化与稳定化,顺应房地产登记改革的趋势。

  三、强化权利保障

  房地产是居民财富的重要体现,特别是在随着房价上涨,房子在很多家庭的财富占比中越来越高,因此加强对房地产权利的保护有着重要的意义。《物权法》规定:“不动产物权的设立、变更、转让和消灭,经依法登记,发生效力。”“不动产登记簿是物权归属和内容的根据。”“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。”因此,房地产登记是房地产权利保障的核心环节。2013年,深圳市人大常委会对施行了20年之久的《深圳经济特区房地产登记条例》的部分条文进行适当修改,进一步规范房地产登记行为,确保权利人在登记中获得充分的程序救济,同时约束、规制登记机构及人员不履行职责的行为,体现了强化权利保障的精神。

  第五节 深化改革阶段(2015始)

  不动产统一登记有助于提升不动产物权的公示力和公信力,维护交易安全,提高交易效率,保障不动产权利人合法权益,也是全面深化改革、提高政府治理能力和水平、完善政府运行机制的重要举措。2007年3月16日,全国人民代表大会发布《中华人民共和国物权法》,明确提出建立全国统一的不动产登记制度的要求。然而,我国不动产产权性质复杂、类型繁多,既包括商品房、房改房等城市国有用地,又包含宅基地和自留地、自留山等农村集体用地,还有草原、滩涂、林地等多种形式的不动产,各地登记制度五花八门,管理机构多头并存,管理机制大相径庭,加上传统观念和部门利益的阻滞,不动产统一登记制度的实施殊为不易。随着社会主义市场经济体制逐步完善,人民群众财产权意识不断提高,对产权保障和交易安全的要求日益提升,分散的不动产登记体制的弊端日渐显现,导致不动产权利相互交叉、重叠,不利于权利人保护自己的合法权益,不利于不动产交易安全。同时,由于登记机构设置重复,登记部门较多,人为地增加了公民和社会组织负担,影响政府行政效率和公信力。《物权法》颁布实施后受部门体制的约束,不动产统一登记制度一直未能建立,多头登记、证出多门、机构重叠、重复登记等现状问题依然没有得到根本的改变。经过多年的酝酿和不懈探索,国务院于2014年12月22日发布《不动产登记暂行条例》。《条例》在全面总结多年来不动产登记立法和各地登记实践有益经验的基础上,以《物权法》为依据,充分吸收和借鉴现行各类登记办法的有关内容,对不动产统一登记的范围、机构、簿册、程序、信息平台管理、信息查询共享及法律责任等方面的重要制度予以了明确规定,力求不动产登记法律依据的统一。之后,国土资源部等部门颁发了《国土资源部关于贯彻实施〈不动产登记暂行条例〉的通知》(国土资发[2014]177号)、《关于地方不动产登记职责整合的指导意见》(国土资发[2015]50号)、《不动产登记暂行条例实施细则》(中华人民共和国国土资源部令第63号)等配套政策文件的制定,进一步完善了不动产统一登记的法律体系。

  广东省提出,在2015年9月底前各地限期完成不动产登记职责整合和机构设置,2015年底前,有条件地区完成不动产登记窗口设置,正式颁发不动产权证书。深圳多年来探索实施的“房地合一”登记模式为不动产统一登记奠定了良好的基础。此前,土地、房屋、海上构筑物均由市房地产权登记中心负责;海域登记由市规划国土委海洋管理处负责;林权、土地承包经营权登记分别由城管部门和经贸部门承担,但我市近20年来基本未颁发过林权证和土地承包经营权证。在此基础上,深圳不动产登记职责整合和机构设置的压力较小,统一登记的起点较高。2015年9月22日,深圳成立“不动产籍管理和测绘局”,深圳市房地产权登记中心更名为“深圳市不动产登记中心”,即日起颁发《不动产权证书》和《不动产登记证明》。深圳市原房地产权登记中心各受理窗口也已转为深圳市不动产登记中心受理窗口,除了承载原有房地产权登记之外,还增加了林地、海洋、草原以及耕地等不动产权登记业务,实现统一登记。不动产登记中心的成立,标志着深圳不动产统一登记深化改革,迈出了突破性的步伐。深圳将以不动产统一登记为契机,继续深化改革,加强不动产权籍管理,促进权籍信息和地理空间信息高度融合,提升大数据服务水平,健全现代产权保护制度,以示范和引领不动产统一登记制度的发展。

  --------------------------------------------------------------------------------

  [1]国家层面上,我国直到1984年5月29日才发布《城乡建设环境保护部关于加强城市土地管理工作的通知》,而《土地管理法》于1986年6月25日发布。

  [2]周秉腾,桂强芳,蒋穗初.特区制度制度[M].深圳:海天出版社,1990.17-18.

  [3]《深圳经济特区房地产登记条例》第4、5条规定。


 
 相关文档: