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近年来地方政府集体土地流转改革探索概述——广州、温州、北京、南京等城市为例
来源: 日期: 2013-11-25
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自20世纪80年代始,随着农村经济的发展以及农村剩余劳动力向二、三产业的大量转移,农户之间开始了自发的土地流转。伴随中国城镇化和工业化的加速发展,进入流转的土地数量和规模不断扩大。农村建设用地作为一种重要的生产要素在不同主体之间进行流转,不仅有助于提高土地资源的配置效率,同时也能有效地促进劳动力要素的流动和农业结构的调整。但是,随着新经济形势下建设用地需求量越来越大,农村建设用地隐性市场大量存在,集体建设用地流转成为困扰土地管理的重大问题。针对集体建设用地大量隐性流转产生的弊端,中央和地方各个层面都在积极探索集体建设用地流转的规范模式。此部分以广州、温州、重庆和成都等城市的探索模式为例说明。

与此同时,在城镇化过程中衍生的“小产权房”现象亦是政府需要妥善解决的重要问题。“小产权房”并不是一个法律上的概念,它只是人们在社会实践中形成的一种约定俗成的称谓,是指一些村集体组织或者开发商出售其在集体土地上建设的住宅。一般来说,小产权房分为两种:一种是在集体建设用地和宅基地上建成;另一种是占用耕地违法建设的。近日国务院发展研究中心公布的其为十八届三中全会提交的“383”改革方案提出,在规划和用途管制下,允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场,对已经形成的小产权房,按照不同情况补缴一定数量的土地出让金,妥善解决这一历史遗留问题。此方案再度引来人们对小产权房问题解决途径的巨大关注与期待。在此背景下,梳理新近中央与地方政府处理小产权房的政策,对即将进入公众视野的相关政策的理解与认同具有一定的铺垫作用。该部分以北京、南京为例说明。

 

广州:积极探索集体建设用地使用权的流转机制

    2011年9月,《广州市集体建设用地使用权流转试行办法》(以下简称《办法》)出台,将集体建设用地出让、出租、转让、转租、抵押等行为纳入规范管理,为大批村集体留用地的合理开发提供了政策引导。《办法》提出,农村集体建设用地可直接通过市场竞价出让使用权,但禁止开发房地产和住宅项目。同时,集体土地所有权人出让、出租集体建设用地使用权所取得的收益,五成以上要专项用于社会保障支出。

1、关于集体建设用地使用权的出让、出租、转让、转租

《办法》首先指出集体建设用地流转所指向的行为内涵,即在集体建设用地所有权不变的前提下,集体建设用地使用权以有偿方式发生转移、再转移的行为,包括出让、出租、转让、转租、抵押等,但利用本村建设用地建设乡(镇)村公共设施、公益事业用地、农村村民住宅用地的除外。

集体建设用地使用权出让、出租应具备一定的条件,主要需持有6份文件:集体土地所有证、集体土地使用证、集体建设用地批准文件、有效的用地规划许可文件、集体经济组织出具的同意流转的书面证明材料和法律、法规规定的其他要件。对于集体建设用地使用权的转让与转租亦有明文规定,使用权转让时,需持有集体土地使用证,以及取得原出让合同出让方同意再次流转的证明文件;使用权转租时,应当持有集体土地使用证或已经办理租赁登记手续,以及取得原租赁合同出租方同意再次流转的证明文件。《办法》还规定,如集体建设用地用于商品房地产开发和住宅建设,或不按照批准的用途使用集体建设用地的,将按照违法用地和违法建设相关规定进行查处。

取得集体建设用地使用权的流转资格,继而在流转程序上亦有明确的规范限制。集体建设用地使用权出让、出租应当首先征得集体建设用地所有权人同意,集体经济组织采取重大事项集体决议的方式,形成同意流转的书面证明材料,土地所有权人在一定形式上实现了对土地这一客体的自主处置权。取得同意流转证明还需要经过四道程序:一是发布通告。本集体经济组织在集体经济组织成员会议或成员代表会议召开之日起提前30日发布通告,列明流转形式、流转价格、竞买人要求、流转收益收取方式等基本情况。二是召开集体经济组织成员会议或成员代表会议。集体经济组织成员会议或成员代表会议对流转基本事项进行表决,须取得本集体经济组织的2/3以上成员或者成员代表同意。 三是进行公示。公示时间不得少于15 日。公示期间,有1/3以上集体经济组织成员对集体经济组织成员会议或成员代表会议的决议提出异议的,不得办理流转手续。四是出具同意流转书面证明材料。

2、土地流转必须通过“招拍挂”方式进行

在国有土地出让的规定方面,对于经营性用地必须通过招标、拍卖或挂牌等方式向社会公开进行。本着“同地同权”的未来发展方向,取得集体用地使用权同样需要经过“招拍挂”。按照《办法》规定,集体建设用地流转应当在全市统一的交易平台进行。工业用地和商业、旅游、娱乐等经营性集体建设用地,以及同一宗地有两个以上意向用地者的,应当在房地产交易登记机构以招标、拍卖或者挂牌方式公开出让、出租,并取得房地产交易登记机构出具的成交确认书或中标通知书。其他用途的集体建设用地使用权的流转可以采用协议方式进行。

3、关于地价、土地收益及税费管理

关于集体土地使用权的出让价格,按《办法》提出,不得低于同区域、同类别国有土地使用权基准地价的30%。对于集体土地流转收益的分配,《办法》规定,集体土地所有权人出让、出租集体建设用地使用权所取得的收益,归拥有集体土地所有权的集体经济组织成员集体所有,纳入其集体财产统一管理。其中50%以上应当存入规定的银行专户,专项用于本集体经济组织成员的社会保障支出,不得挪作他用。

集体建设用地有偿使用收益扣除集体经济组织成员社会保障支出后,剩余部分的使用,按照优先用于发展壮大集体经济的原则,由集体经济组织按法定程序提交成员大会讨论决定,使用情况应当向集体经济组织的成员公开。集体建设用地使用权出让、转让、出租和转租,应当依法缴交有关税费;集体建设用地使用权转让发生增值的,应当依法缴交土地增值收益。

在各地试水集体用地流转的背景下,近来广州市对于集体建设用地使用权流转机制的探索又有新动向。自今年3月份来,有关集体建设用地入市流转的动态报道不断更新,地方政府对土改具体政策的探索一直在进行中。

2013年3月7日,《广东省城镇化发展“十二五”规划》发布,在探讨统一城乡户籍、加快异地务工人员市民化进程的政策措施时,提出“允许转户农民在自愿基础上通过市场流转方式出让承包地、房屋、合规面积的宅基地并获得财产收益”。这是地方政府对“同地同权”土改方向的再次确认。

2013年5月7日,广州国土房管局方面透露,为推进广州市集体建设用地流转工作,该局草拟了《<广州市集体建设用地使用权流转管理试行办法>实施意见》及相关配套文本(将在征求社会意见后再正式公布实施),明确符合条件的集体建设用地可以出让、出租,甚至转让、转租。

2013年6月24日,广州市政府常务会议审议了《关于我市土地节约集约利用的实施意见》。其主要内容涉及集体建设用地流转问题,即推进集体建设用地和宅基地使用权登记,加强农村土地产权保护和管理;建立城乡一体的土地市场,推进集体建设用地入市流转等。

2013年10月18日,《广州市南沙新区条例(草案)》在广州市人大常委会官网进行公示并征求意见。该草案一大亮点在于,首次正式以官方文件明确南沙新区可以探索集体建设用地使用权的流转机制。据草案规定,南沙新区可以探索集体建设用地使用的流转机制,重大科技成果研发和产业化项目可以通过租赁、入股和联营联建等方式使用集体建设用地。

集体建设用地流转是“双轨制”土地供应向统一的土地供应市场发展迈出的重要一步。国家不再是房地产市场供地的惟一主体,农村集体也可以面向市场供地,从而在多元化土地供应渠道的同时更有利于提高集体建设用地的使用率,更好地保障农民权益。据业内人士分析,国家土地政策的大方向是将整个建设用地市场规整起来。从前,农村土地只有经过征收转变为国有土地才能进入市场,政策的局限性造成土地供应渠道狭窄、供地紧张。而今,允许集体建设用地流转供应,从而让农民作为市场化主体参与土地市场议价,土地经过竞争充分显示其本身价值,同时也避免了征地过多损害农民利益。

 

温州:12类农村产权可上市交易,农屋可在县域范围内流转

2013年8月22日,浙江温州市发布《温州市农村产权交易管理暂行办法》(以下简称《办法》),成为农村土地制度改革的聚焦点。《办法》规定自2013年10月1日起,包括农村土地承包经营权、农村房屋所有权、农村集体经营性建设用地使用权等12类农村产权,将可以在农村产权服务机构进行交易。在该《办法》出台初始,尤其为外界看中的是有关农民房屋所有权可在县域范畴的农户之间交易的规定,被视为对当前农村土地制度的重要突破。

1、关于交易机构

为配合农村产权交易的顺利进行,温州市农村产权服务中心依法批准设立,为全市农村产权交易提供场所设施、信息发布、产权鉴证、政策咨询、组织交易等服务。《办法》规定,温州市区涉及的农村产权交易行为,将由温州市农村产权服务中心办理。其他县(市)应设立农村产权服务中心,加挂“温州市农村产权服务中心分中心”牌子,负责各自辖区的农村产权交易服务。

    2、关于交易范围、方式和程序

可上市交易的12类农村产权分别是农村土地承包经营权;林地使用权、林木所有权和山林股权;水域、滩涂养殖权;农村集体资产所有权;农村集体经济组织股权;依法可交易的农村房屋所有权;依法可交易的农村集体经营性建设用地使用权;农业装备所有权(包括渔业船舶所有权);活体畜禽所有权;农产品期权;农业类知识产权以及其他依法可以交易的农村产权。在产权交易方式上,可采取协议、竞价、拍卖、招标等方式,也可以采取法律、法规、规章规定的其他方式。农村集体产权转让的,必须经本集体经济组织成员(代表)大会讨论通过,形成决议。在交易程序上,《办法》对产权转让方和受让方提供的申请材料均有分别说明,农村产权服务机构收到产权转让、受让申请后,对有关材料进行审查,通过后即在产权信息交易平台上公开发布转让和受让信息,但受让人不愿意公开的信息除外。

3、农村产权交易的收益

    农村集体产权的交易收益,按《规定》应当纳入本集体经济组织财产实行统一管理,用于本集体经济组织成员福利分配、社会保障、新农村建设等公益事业。农村个人产权的交易收益,归个人所有。

    温州此次改革最大的亮点在于农屋的产权交易方面,在交易的范围上从村级单位扩展到县域,政策的藩篱有所突破。然农屋产权交易尽管有所放开,但并不是毫无限制。根据温州市政府的解读,农房交易仍仅限于本村内进行,超出范围的农房交易无法办理土地使用证、房产证、契税证等合法手续。而所谓的县域范畴农房可交易是指农房可以在县域内抵押贷款,涉及处置不良抵押的农房,可在县域范围内置换交易。也就是说,城市居民在农村置产依然没有法律的支持,城市居民依然不能购买农村小产权房。

    显然,经过重新解读的温州农村土地制度改革力度大大减小。农村土地制度改革的核心,说到底就是农村各类产权的确权和交易问题,而所有产权中,农村房屋所有权是关注焦点,因为其牵涉到农民的核心利益,一旦有政策调整,就会产生重大影响。正因此,即使温州土地改革最初的解读只是农村房屋交易从“村范围”扩大到“县域”,且交易主体只局限于农村户籍人口,但仍获得较大反响。温州此次出台的《办法》,尽管在呼声高涨后存有遗憾,但是温州的农村产权交易毕竟已取得了一定突破,成为农村产权改革的破冰之举。

透过农村产权交易的破冰,农村产权资本化图景已经开始在人们面前逐步展现。长期以来,农村的农房所有权、林地使用权虽然给农民生产生活提供了权益基础,但由于多种原因,这些权益并未能给农户带来太多实际的利益。实际上,这些资产都处于沉睡状态。通过温州对农村产权交易的试水,我们可以展望这些沉睡资产的潜力。温州是国家级农村改革试验区兼全国金融综合改革试验区,农村产权交易范畴一旦放宽,其资产属性必将增强,而推动这些资产的上市,必然会给农民带来更高的收益。更重要的是,农村产权变身为活跃的资产,必将会给农村经济发展活力,给城镇化注入新能量。

 

重庆:首创集体建设用地“地票”交易制度,缓解城镇建设用地紧张

2007 年重庆被国家批准成为统筹城乡综合配套改革试验区,开展土地实物交易和指标交易实验。2008年,重庆市发布《重庆农村土地交易所管理暂行办法》(以下简称《办法》),对农村集体土地的实物交易和指标交易制定了明确的交易规范和细则,开创了土地交易制度史上的“地票”制度,对于健全农村土地管理制度,优化城乡土地资源配置,推进农村土地集约利用等具有重要的开拓性意义。

据《办法》第18条规定,重庆市农村土地交易所交易的“地票”特指“农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地复垦为耕地后,可用于建设的用地指标”。可见,“地票”是票据化的“建设用地挂钩指标”,“地票”的交易即是通过购买该指标获得新增等量城镇建设用地指标的过程。根据《办法》第三章“指标交易”的细则条目,在农村土地交易所交易的“地票”从其产生和交易过程、交易价格指导和分配权益保障方面均有细致的说明。

1、“地票”的产生与交易程序

 “地票”严格按照以下程序产生:①市国土资源行政主管部门依据土地利用总体规划、城镇规划,编制城乡建设用地挂钩专项规划,确定挂钩的规模和布局,经市人民政府批准后实施;②土地权利人(包括农村集体经济组织、农民家庭及拥有土地权属的其他组织)向区县(自治县)国土资源行政主管部门提出土地复垦立项申请,经批准后复垦所立项的土地;③在土地复垦完毕后,复垦方向区县(自治县)国土资源行政主管部门提出农村土地复垦质量验收申请;④区县(自治县)国土资源行政主管部门按规定组织验收,验收合格后,按照重庆市土地复垦有关规定,向市国土资源行政主管部门申请确认并核发城乡建设用地挂钩指标凭证。

在交易环节上,农民将获得指标凭证后向农村土地交易所提出交易申请,各地的指标被农村土地交易所打包成为不同规格大小的地票,在政府制定的基准交易价格下进行公开交易,并将交易价款返还给农民。竞购方(以土地储备机构和房地产开发商为主)通过竞购获得地票,在重庆主城区内选择符合城市规划和土地规划的相应面积宗地作为拟开发新增城镇建设用地,并进一步凭“地票”参加该宗地的招拍挂,获得该宗地使用权,实现指标落地,至此交易结束。

2、关于交易价格指导

根据《办法》的规定,“地票”的基准交易价格是市人民政府在综合考虑耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费等因素的基础上制定的全市统一价格。据有关调查,重庆市主城区耕地开垦费为30~60 万元/公顷,新增建设用地土地有偿使用费为40~80元/ m2。另外,基准交易价中还包括测绘费、农民新居建设费及搬迁费、交易相关税费等。“地票”的成交价则是在农村土地交易所公开进行的“地票”拍卖会上根据“地票”的拍卖方式、“地票”面积、竞购者偏好及竞买实力等形成的实际交易价格。

3、关于交易价款分配

“地票”交易收益,除缴纳少量税费外,绝大部分归农民家庭所有。农地、林地的承包经营权交易收益,全部归农民家庭所有。农村集体经济组织获得的土地收益,主要用于农民社会保障和新农村建设等。渝国土房管[2010]1384号文件《关于规范地票价款使用促进农村集体建设用地复垦的指导意见(试行)》中规定,地票价款扣除复垦项目工程成本和融资成本后,85%支付给退出宅基地的农户,平均费用每亩不低于9.6万元,15%支付给该农村集体经济组织,平均费用每亩1.7万元。同时规定国土资源部门不得将地票价款作为财政资金使用,禁止挪用、截留或延期支付。可见,政府是不参与“地票”价款的分配的,收益主要是在农民和集体之间分配的。

解决城市扩张的“刚性需求”与保护耕地的“硬性任务”是政府肩负的两大任务。在城镇化日益扩大的背景下,城市扩张向农村要土地进而出现大量征地矛盾已属常见,现行土地管理制度很难将城镇化所需土地开发与耕地保护红线维持在两条平行不相交的平衡状态。重庆市建立“地票”交易制度显然是应时之举,对缓解城镇化建设用地、协调城乡建设用地结构与布局具有重要作用。一方面,“地票”交易作为一种体制内的制度选择,将外延扩张式的城镇建设用地增加、农村建设用地不减少甚至城乡建设用地均增加的城乡用地模式,转变为以盘活存量建设用地为主、城乡建设用地总量不增加的模式,促进了建设用地的城乡统筹,增强了土地要素的流动性,提高了资源的配置效率。另一方面,“地票”的来源是农村宅基地等建设用地复垦腾出的建设用地指标,“地票”交易制度通过“先造地后用地”模式,以复垦农村废弃、闲置建设用地实现了耕地总量动态平衡和补充耕地资源的目标。

 

成都:探索农村产权制度改革,建立建设用地“地票”交易模式

2003年,在借鉴上海、江苏等东部省市经验的基础上,成都市提出了以“三个集中”推进城乡一体化的建设思路,即在依法、自愿、有偿的原则下,推进工业向园区集中、农地向适度规模经营集中,农民向城镇和新农村居住区集中。“三个集中”所面对的新问题、新矛盾,是在城市化进程已经提速,但以资源转让权为基础的农村新产权制度尚未确立的条件下产生的。经过几年实践,成都市委于2008年初下达了《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见(试行)》,决定启动农村地区新一轮的产权制度改革,将其作为统筹城乡发展、破除二元结构的突破口。

这场改革的出发点是,厘清城市化加速的边界条件,也就是切实保障城市化加速的农业基础、耕地资源和农户权益,并以此为前提,确立与城市化进程相适应的农村土地和房屋的合法转让权。参照城镇居民在市场经济框架下已获得的合法转让权,成都明确了新一轮农村产权制度改革的纲领是“还权赋能”,即不但要把农村集体土地的使用权、经营权还给农民,而且要把由此派生出来的转让权,也还给农民,赋予农村产权以更为全面和多样的内涵。周其仁认为,将成都土地制度改革的内在逻辑描述为“确权、流转、配套”是很好的概括。

为了保障集体建设用地在更大范围内规范流转,成都市搭建了统一的农村产权交易平台。2008年10月13日,成都农村产权交易所依托原成都联合产权交易所成立,成为全国首家农村产权综合性交易平台,为逐步实现集体土地和国有土地在转让权方面的“同地同权”创造了条件。

2007年6月,经国家发改委批准,成都市成为全国城乡统筹综合改革配套试验区。2009年5月,国务院批复了《成都统筹城乡综合配套给个试验总体方案》(以下简称《总体方案》),明确要求成都市开展征地制度改革,农村集体建设用地使用权流转,城镇建设用地增加与农村建设用地减少“挂钩”,农用地专用、土地征收审批和实施等多项试验。其中,《总体方案》要求成都在明确农村集体土地所有权和集体建设用地使用权、宅基地使用权的基础上,建立城乡统一的土地市场,允许依法取得的集体经营性建设用地使用权通过出让、转让、出租、作价入股、联营、抵押等形式进行流转。

2010年6月,成都市政府发布《关于完善土地交易制度促进农村土地综合整治的意见(试行)》,规定凡参加成都市2011年1月1日后公告的国有经营性建设用地(暂不含工业用地)使用权出让的竞买者,必须持有相应面积的《建设用地指标证书》方可报名,即建设用地票,俗称“地票”。竞买人可通过实施农村土地综合整治项目直接获取建设用地指标,也可在成都农村产权交易所购买相应面积的建设用地指标。

这意味着成都的土地出让将真正进入“持证准入”阶段,这也是成都市作为城乡统筹综合配套改革试验区的一项创新之举。成都期望通过将农村土地综合整治与城市建设用地出让捆绑在一起,通过宅基地、耕地与城市建设用地之间的转换,由此构建城市反哺农村、城乡统筹发展的长效机制,并调动农民集体和农户、社会资金参与农村土地综合整治的积极性。农村集体建设用地与城市建设用地远距离、大范围的转换,一方面可缓解城市建设用地紧张,带动城乡之间土地要素流转,大幅度提升偏远地区的农村土地价值,另一方面,实现了城乡级差地租的价值化,这个价值可以转化为大城市反哺大农村的资金来源。

 

天津:滨海新区土改促进集体建设用地使用权流转

天津滨海新区是近年来试行土地改革的重要地区之一。2006年,国务院下发《国务院关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》,正式批准天津滨海新区成为全国综合配套改革试验区。但是,在这个试验区里,土地制度如何改革一直没有定论。2011年3月,国土资源部对《天津滨海新区综合配套改革试验区土地管理改革专项方案》(以下简称《方案》)做出批复,原则上同意按照方案组织实施,通过先行先试,既为推进滨海新区开发区开放提供土地资源保障,又为全国土地管理改革提供经验和示范。这是我国首个获批准组织实施的国家综合配套改革试验区土地管理改革专项方案。

天津市在报批的方案中提到,土地改革的目标是“建立以用途管制为核心、与社会主义市场经济体制相适应、城乡统一的土地市场体系和土地管理制度。”在方案中所包含六方面的改革内容,其中一项即为“改革集体建设用地土地使用制度”。具体做法是,进行集体土地登记发证,明确集体建设用地规模、比例,界定集体建设用地权益,实行集体建设用地使用权有偿取得和流转制度,将集体建设用地纳入统一土地市场,完善配置方式,实行交易许可。同时,建立健全集体建设用地流转中的土地收益分配机制,维护集体的土地收益权。

农用地流转,尤其是“农村集体建设用地向城市建设用地”的流转备受关注。此前成都为保障集体建设用地在更大范围内规范流转,成都市设立了统一的农村产权交易所。天津市在其土地方案中未提出交易所等具体做法,但也提出将逐步形成城乡统一的土地市场管理体系,将集体建设用地交易纳入国有土地使用权交易市场统一管理,形成城乡统一的土地市场体系,充分发挥市场配置土地的基础性作用。

 

北京:天价四合院登“黑榜”,最大小产权房难“转正”

北京市国土局在今年6月27日公布了第二批“小产权房”名单,加上去年9月公布的第一批79个项目,目前共计85处小产权房被公布。其中,包括堪称北京最贵的小产权房“水城御墅”和最大的小产权房“太玉园”,拉开了史上最大规模的小产权房整治工作。

其实在去年两会期间,国土部部长徐绍史就表示将开始试点的治理小产权房,为下一步大规模的清理做准备。3月15日,有记者从国土资源部相关人士处了解到,试点治理小产权房以及启动全面清理工作都在加紧进行,政策大方向是先清理在建和未售的、侵占了耕地的,以杜绝小产权房的继续发展,再分情况治理已售的小产权房。北京市国土局也在年初发布消息称,自6月中旬起,北京市将开展“小产权房”的清理整治工作。重点清理在建、在售项目。对在建项目将责令停工、停售,查封工地,拆除售楼处,查封施工机械,遣散施工队伍。对在售项目将责令停售、拆除售楼处,查封已建未售房屋。因而,第二批公布的名单正是北京市着手整治小产权房工作的步骤之一,尤其在水城御墅项目和太玉园项目上可窥探出市政府试图解决小产权房问题的决心。

水城御墅位于北京市昌平区郑各庄村北,与其他小产权房不同,是以“四合院景观”为卖点的小产权房,每栋售价高达2000万元到5000万元,其60余栋别墅的总价超过20亿元。其目标客户显然是有一定经济实力,且以小产权别墅作为第二居所的高收入阶层或者投资者。对于这种性质的小产权房,北京市政府予以打击的态度很明显,由于被列入北京市国土局挂牌督办的非法项目之一,其中一栋别墅已被政府相关部门拆除,后续的拆除工作将继续进行。北京拆除小产权别墅的记录可以追溯到2007年。当年北京责令拆除小产权别墅85栋,没收59栋,别墅被拆除后所占土地复耕。2010年,位于怀柔的水岸江南的四合院别墅也被强拆;2012年,对涉及其中的执法队官员亦以对水岸江南小产权房项目视而不见被判玩忽职守罪名。该案件为国土部督办案件,此案亦被一些关注小产权房问题的人士解读为小产权房治理从“打雷”开始“下雨”。

目前处理小产权房主要以禁止小产权房建设和销售为主,如强制停建停售甚至拆除小产权房。但是,强拆并不是理想的制止小产权房蔓延的手段。有业内人士认为,强拆只是最后的手段,强拆容易形成资源的巨大浪费。更重要的是,在对待不同用途定位的小产权房上,强拆之举更要慎之又慎。如北京最大小产权房“太玉园”与最贵小产权房“水城御墅”,尽管两者本质上都是小产权房,但它们的处理难度显然不一样。与水城御墅这样的高价项目相比,像太玉园这样已经有大批人群入住、以刚需为目标客户的小产权房已经无法用强拆的方式来处理。

太玉园位于东六环外,因北京最大的小产权房社区而闻名。2012年9月登上了北京市国土局公布的第一批79个项目中名单后,太玉园周边的地产中介就在城管和物业的要求下,撤销了售房的广告牌,村委会也停止办理过户手续。但时隔八个月后记者再次走访太玉园,尽管此时张贴的小广告中已鲜见售房信息,但是当地人介绍说,今年“五一”后太玉园已经恢复过户。据了解,目前太玉园二手房的房源“十分紧俏”,来这里看房的人不在少数,房价也比去年下半年低谷之时每平米上涨了一两千元。此外,还有居民表示,太玉园即将转正,预计年底太玉园就会转为大产权房。

当太玉园年底“转正”的传言在当地居民口口相传时,6月27日北京市国土局公布了第二批6家“小产权房”名单,小产权房问题再次进入公众关注视野。同一时间,北京市国土局副局长李军明确表示,在处理政策上,北京从未考虑让小产权房转正。“有一部分人有这种期望值,但是这种可能性很小。”李军进一步表示,已售“小产权房”将分类处理,北京将选择个别区域进行试点。

 

南京:业主换证系处理历史遗留问题,南京国土局避谈“转正”

南京七彩星城小区近期成为业内关注的焦点,作为南京市大型小产权房项目,其业主近日被通知可以更换购房合同以及办理银行按揭等手续。这一行为被媒体解读为南京正在为小产权房转正开绿灯。一石激起千层浪,部分专家也认为,南京七彩星城小产房的转正有可能成为解决小产权房顽疾的一条路径,进而为探索农村集体建设用地流转提供现实借鉴。

然而,面对外界因七彩星城小产权房获得“产权”的案例以及由此对南京市解决小产权房问题的猜测,南京市国土局给予的解释是,“七彩星城项目补办土地出让手续,是市政府对我市历史遗留的集体土地房地产进行处置的延续,不可解读为‘小产权房转正’”。在国土资源部三令五申坚决制止小产权房等违建行为的背景下,七彩星城显得极为特殊。一方面,该项目开发商和售楼处始终坚持把此次换证行为称为“转正”,而南京市国土局等有关部门则避谈“转正”一说。

南京市国土局避谈“转正”二字是有其依据的。2003年8月,南京市政府曾发布公告,决定在全市范围内全面展开清理处置集体土地房地产专项行动,并下发《关于处置集体土地房地产开发遗留问题的实施意见》,规定对2003年8月22日市政府发布公告前的集体土地房地产项目,符合房屋质量标准并通过规划审查的,在落实查处责任的前提下,依法补办建设和征转、出让等手续。2006年,南京市专门成立了“清理集体土地建房小组”,对全市的小产权房展开了全面调研。2007年,南京市国土局公布了包括七彩星城在内的10个小产权项目,在补齐手续后有望转正。七彩星城项目单位于2007年8月办理了土地征用手续,2010年11月申请办理土地出让手续,目前市政府已经批准,按规定补缴了7000余万元土地出让金,取得了国有土地使用证。

因而,就七彩星城业主换证解读为南京市破冰小产权“转正”是不充分的。另据了解,七彩星城房屋转为国有土地性质的大约有2100多户,还有约1000户拆迁安置房,仍是“小产权”身份,并且按政策规定将来也不能转为国有。


 
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