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新加坡集约用地概览
来源: 日期: 2013-09-10
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  土地利用包含的内容非常广泛,涉及居住、农业、工业、商业、基础设施和特殊用地等多方面,并与道路交通和城市规划紧密相关。因此,要协调好这些方面的关系必须高效集约利用土地。近几年,新加坡在集约利用土地方面又有新举措。

  一、问题的提出

  新加坡的国土面积仅为682平方公里,从国土面积和人口分布情况来看,平均每平方公里的面积要承载大约5000人的压力,是一个典型的人多地少,寸土寸金的国家。新加坡严重短缺的国土资源决定了其必须充分利用其土地,提高土地的利用效率。然而,土地利用涉及到居住、农业、工业、商业、基础设施、特殊用地等多方面内容,并与道路交通和城市规划紧密相关。只有协调好了这些方面的关系,合理高效利用土地才能成为可能。新加坡在合理协调这些方面的关系中探索出了一条独具特色的道路,使其成为了名副其实的“花园城市”国家,为大多数亚洲发展中国家建立了现代都市发展的典范。

  二、新加坡集约合理用地的措施

  (一)更加合理地推行组屋政策,有效改善居民的居住条件,以提高土地利用的效率。

  所谓组屋政策,是指由新加坡前总理李光耀在20世纪60年代提出的“居者有其屋”计划,旨在“为所有新加坡人提供策划周详的组屋”。经过40多年的发展,新加坡的组屋政策取得了巨大成功,据调查:目前新加坡的组屋总量已达80多万套,超过了总户数,人均居住面积是香港的2倍,居亚洲之首,而且已经有86%的居民居住在组屋内并且有83%的人对居住在组屋感到满意。然而由于一味地节约土地,楼房的间隔越来越小,不仅妨碍了居民的隐私权,增加了环境噪音,而且浪费了城市土地的空间,使得土地供给与需求的矛盾日益尖锐。对此,新加坡建屋发展局在1999年开始将新建的组屋提高到30层。

  这一决定不仅提高了土地利用率,而且还达到了社区所要求的人口密度,提高了社区居民的居住面积和活动空间,使楼房的设计更加壮观幽雅。而节省的昂贵土地费弥补了楼房的建筑成本。这种向空中发展兴建更高楼层的做法不仅符合长期经济效益和需求的正确方向(高楼空气清新,噪声低,景观好,环境清幽),而且也是城市集约利用土地的新举措。此外,为了优化重要交通点附近的土地使用结构,新加坡还增加了靠近轨道交通车站的建筑高度,以方便更多的居民步行去轨道交通车站。

  (二)政府实行了强制性的土地征用政策,通过立法强行征用私人土地以扩大土地供给。

  由于土地资源极度匮乏,新加坡成了世界上为数不多的将住宅、商业和工业区用地全部纳入征地范围的国家。1965年新加坡独立后,为了适应经济和社会发展的需要,通过强行征用的方法,从私人手中征用了大量土地作为建设用地,使国有土地占国土面积的比重上升到 80%左右。

  (三)新加坡政府积极进行填海工程,并取得了一定成效。

  早在19世纪,新加坡便开始了填海造地。自20世纪60年代起,为满足人口增长和经济发展的需要,新加坡在沿海展开了符合国际法律条规的填海计划。2002年,新加坡又在柔佛海峡的德光岛和大士进行了大规模的填海工程。在过去的40多年时间里,与总国土面积相比,新加坡因填海已经使其领土面积增加了100多平方公里,到2010年新加坡新增的国土面积累计达到160平方公里。

  而根据2001年的发展总蓝图,新加坡的长远计划是再填拓80平方公里的土地,预计通过围海造陆创造的新土地将使新加坡的土地面积增长15%。

  (四)建立车辆配额系统和电子道路收费系统,提高交通用地利用效率。

  道路交通状况和土地利用是密切相关的。新加坡的交通系统不可避免地受到其狭小的国土面积的制约。虽然40多年的填海造地使国土总面积从580平方公里增加到682平方公里(其中约12%用于交通),但土地使用的紧张状况却远远没有得到缓解。主要原因是在土地缓慢扩展的同时,人口、车辆、出行人数以及平均出行时间都有了显著的增加。其中车辆占有率从1981年的15人/辆增加到2000年9人/辆,出行率从1981年的260万人次/天增加到 2000年的900万人次/天,而同期的土地面积仅增加了60平方公里。为了限制私人小汽车的使用,解决道路拥挤和土地使用的紧张状况,新加坡在 1990年5月引入了车辆配额系统,即通过限制车辆的年增长率和增加机动车辆拥有者的负担来控制车辆数量的长期增加,并促使民众更多地选择公交系统。

  1998年9月,新加坡又使用了世界上第一个城区电子道路收费系统(ERP),取代了1975年开始使用的人工收费系统,即区域通行券系统(ALS)和20世纪90年代初投入使用的道路收费系统(RPS)。使用ERP收费系统主要是通过额外收费限制车辆在规定时段进入拥挤地区以降低交通成本,防止交通堵塞。具体来说,当安装ERP计费系统的私人车辆在规定的时段进入中心商业区时,ERP系统会在用户通过时根据车辆种类自动从安装于车内的现金卡中扣除应付的费用,这一费用根据道路的使用状况(拥挤程度和车流速度)的变化而变化,即ERP收费系统不但能自动收费,而且能根据交通状况灵活修改费率,从而有效控制城市拥挤地区和路段在高峰时期的交通量,达到了缓解交通堵塞的目的,并有效弥补了车辆阻塞成本。迄今为止,在新加坡的大约700000辆机动车中,约有96%的车辆已经安装了ERP计费系统。

  (五)新加坡政府根据土地供应状况积极修改其出租和出售土地的计划。

  新加坡政府实行土地批租政策,即根据每年的经济发展形势,让企业根据每年调整一次的只设上限、不设下限的租金和土地价格选择租赁和购买土地。在出租方面,2000—2001年,为了帮助租户降低运作成本,渡过经济难关,新加坡土地局给工商产业租户、农场租户、签下租用协议和持有临时占用证的租户额外10%的租金回扣;在出售方面,由于受到亚洲金融危机的影响,新加坡的房地产和股票市场都不景气,2001年新加坡的房屋价格比上年下跌了11.7%,2002年又下跌了1.04%。所以,新加坡政府在2001年暂停其土地出售以消除土地供应过剩的状况,2001年下半年新加坡政府出售的土地比原计划减少了30%—40%。

  此外,政府还在2003年上半年冻结了拍卖的土地,以促进房地产业的恢复。目前,新加坡的房地产市场仍然很不景气,为控制土地出售,新加坡国家发展部已经决定在2005年上半年将只向能够达到政府最高标价的开发商出售土地,而不通过“认可名单”出售土地。

  (六)简化土地利用的审批程序,建立新的土地部门以提高工作效率。

  在土地利用的审批过程中,新加坡政府力求简化省时,减少官僚作风。例如对于建筑规划图的审批,程序简化后只需不到30分钟的时间,而简化前则需要 3 天时间;在转租的审批中,简化前需18天,而简化后 80%的转租只需自我申报,即使复杂的转租也只需7天;对于工业用地的申请,在简化前需2—3个月,而简化后只需6个星期。

  为了有效落实政府的土地政策和土地发展计划,2001年6月,原新加坡土地局、新加坡土地注册局、土地测量局等土地系统合并成立了新加坡土地管理局。新成立土地管理局完全不会改变新加坡的土地征用政策和法律,也不会拥有该局有关土地征用的额外权力,尤其是该局没有独立决定征用土地的权力。土地管理局也不拥有政府土地,政府土地的拥有权仍属于国家。新成立的土地管理局是政府的一站式土地行政管理局,代表政府对全国土地实行统一管理,负责制定和执行土地政策,处理土地划分、地契、土地征用、租约与空地管理等事项,以充分利用土地并为大众提供综合性土地行政服务和土地咨询服务。例如,土地管理局非常重视保护现有土地,打击非法占用土地和非法倾倒废物等行为,并专门委托私人产业公司负责日常的管理工作。每一块地段也要在呈报土地管理局审批后才能发出地契给地主使用。此外,该局也按照发展概念蓝图,拨出土地供住宅、教育、商业、社会和其他用途。总之,新成立的土地管理局以土地利用的公开、公正、高透明度和依法办事为准则,并超脱于各个业务部门以避免从属于某个部门而产生的容易弄权行事的弊端,同时也适应土地管理涉及面广,政策性、科技性和综合性都较强的特点。

  三、集约合理用地的发展

  (一)继续发展以公共交通为主导的交通系统,建立包括普通道路、城市快速路、地铁和轻轨等多种形式的道路系统。

  新加坡的特殊地理条件决定了其不可能通过不断扩大国土面积来适应不断增长的交通需求,所以只有通过充分发挥现有土地与交通资源的潜力,合理控制交通需求的增长,才可能用有限的资源保证道路交通战略基本目标的实现。与使用私人汽车相比,公共交通系统具有节约道路资源,减少环境污染等优点,因此成为现代都市实现可持续发展的自然选择。尤其是在新加坡这样一个各种资源都极度缺乏的城市国家,汽车化的道路是注定走不通的,因为它增加城市中机动车辆的数量,占用过多道路资源,浪费能源并且造成更多污染,长远而言必然恶化城市生态环境,降低整体生活质量。因此,建立一个以公共交通为主的都市交通体系是解决汽车化所带来的问题并最终实现可持续发展的内在要求。所以,新加坡应继续将车辆配额系统和电子道路收费系统结合起来,调控长期和短期、静态和动态的交通需求,限制私人汽车的使用,有效保证以公交系统为主的交通发展战略的实施。同时,还要大力发展多种形式的公共交通系统,建立以城市快速路为主干、普通道路为支线的道路交通路网。

  (二)继续运用新的综合土地信息服务系统,把高科技和土地利用结合起来。

  目前,新加坡已建立了著名的新加坡综合土地信息服务系统。该系统利用安全的电子商务操作形式通过互联网和互动工作站把数据库中提供的土地信息及时、准确地传递给用户。用户通过点击屏幕上的地块便可以获得有关的土地信息并绘制出彩色的相关地图,从而提高了土地利用的效率。今后,新加坡应大力开发并完善此类信息服务系统,使其更有效地提高土地利用的效率。

  (三)合理修订土地规划蓝图,长远规划土地利用。

  早在20世纪70年代,新加坡政府就高瞻远瞩地拟定了新加坡规划图,对用地做了一个长期性、策略性的规划,并且每10年做一次大的修订,每5年做一次小的修订,以保证土地使用的合理性和灵活性,使土地的使用与开发始终以市场和需求为导向,以最大限度地满足生产和生活需要。以增值税为例,一直以来,新加坡是根据1958年总蓝图和1980年总蓝图的发展基线中最高的一个来确定发展基线(发展基线是计算土地增值税的参考土地基价),但部分土地的原基线定得过高,甚至高于发展价值,导致这部分土地在重新开发时无需支付增值税(增值税是根据项目批准的发展价值减去土地基价征收的)。所以,新加坡政府今后应调整征收土地的增值税。新加坡政府从2008年1月1日起,按新加坡2003年规划总蓝图中新的土地发展基线来征收土地增值税。为减缓新发展基线对土地开发的冲击,新加坡政府给出了4年多的缓冲期,在2008年前仍延用旧的基线。总之,新加坡政府应根据自身的土地特点,立足当前,放眼长远,制定机动、合理、有效的规划蓝图。

  (四)应继续大力促进环境的可持续发展。

  在土地利用中,环境保护可以在一定程度上缓和土地开发对环境造成的负面影响,从而更合理地利用土地。因此,土地利用规划的整个过程也需要融入环境保护的因素,尤其是保护自然生态系统。新加坡应将土地利用和环境保护结合起来,要在废物的处理和回收等方面采取更加有效的措施,比如废物处理可以遵循“临近性原则”,即就近处理和回收生产,以减小垃圾运输对交通造成的压力和对环境的破坏。

  (五)继续发展各种有创意的土地利用方式。

  鉴于新加坡土地资源的局限性,开展有创意的土地利用方式对其合理高效利用土地是很有必要的。目前,新加坡政府在土地利用方面已经有许多创新,比如兴建供密集区储存饮用水的地下储水池;将食品制造、电子、印刷业等轻工业区设置在靠近生活区以方便市民的日常生活;将金属装配、航空与工程支援、机械等普通工业园区设在郊区地带,而造船、石油化工等重工业园区则设在远离生活区的外岛,以减少这些工业所需的缓冲土地面积;在地铁站和巴士转换站兴建多层楼房;通过填土和兴建地下污水处理厂,提高土地使用的密集度,以腾出更多的可供使用的土地等。今后,新加坡还应继续推出更加有独创性的土地利用方式。

  四、经验

  水资源供应不足和土地资源有限是新加坡经济发展面临的两个尖锐问题,土地政策被认为是经济发展必不可少的条件。为此,新加坡一直将“保障工业用地在企业可承受成本条件下的充分供应,提高企业成本方面的国际竞争力”作为其土地政策的基本目标。新加坡土地政策的核心是政府垄断工业用地供应,通过实施一套比较完整的“统一开发+政府管制”供应模式,发挥政府在工业用地配置过程、价格供应方面的主导作用。

  为实现政府垄断和扩大工业用地供应,新加坡政府首先执行强制性的土地征用政策,通过立法(依据土地取得法)强行以相对低廉和稳定的价格从私有土地主手中购得土地,以扩大土地供给,这是保持新加坡工业用地价格相对较低的基础。新加坡的土地分为国有和私有两种形式,1965年新加坡独立时,国有和私有土地基本上各占一半,而目前新加坡的私有土地已大大减少,到1985年所占比重只占23%。其次,由政府赋予专设的国营开发公司各种有利于工业发展的权限,并在政府发展战略和计划的指导下,由具有政府机构性质的国营开发公司进行基础设施规划建设、土地收购、开发和供应及招商等活动,其中裕廊集团(JTC)就是代表。

  裕廊集团(JTC)是新加坡贸易和工业部下设的9个半独立的法定委员会之一,拥有法律赋予的有关土地开发的行政权力。同时,它又是一个独立核算、自负盈亏的企业,负责开发建设新加坡20多个工业小区,执行贸易和工业部高质量的土地开发和基础设施建设规划,提供熟地和标准厂房,并按照行业要求提供特殊园区。

  (一)宏观上,根据国家整体战略的需要,制定持续的产业升级政策,产业政策升级与土地政策高效地融合为一体,从而实现土地资源的高效利用和土地资源价值的最大化。

  新加坡的工业发展历程从上世纪60年代到90年代,各个阶段发展重点各不相同。建国初期的60年代,为了创造就业机会,主要发展以出口为导向的劳动密集型制造业,力求最大限度地解决就业,实行全民就业。到70年代,注重发展技术密集型制造业,比如电子业和造船业等等,同时也开发了大量的工业园区和厂房。到80年代随着经济基础逐步稳固,政府开始重组经济结构,将制造业朝高附加值、资本密集型方向转型。到了90年代,开始大力发展高新技术,比如化工产品、芯片、生物医药产业。也正是从80年代后期开始,新加坡的地均GDP开始了飞跃性的提升。从90年代后期到2000年,以信息产业为中心的知识密集型经济开始发展起来,为了寻求更高的经济增长,政府投下巨资支持研发以及创新。新加坡工业发展的历程其实就是一个工业不断提升的过程,推动工业主要的部门是新加坡贸易和工业部。

  配合国家大的产业升级战略的调整,新加坡政府从概念规划开始就采取了一系列确保土地使用最优的方案与设计,尤为重要的是,在工业园的开发中保证土地的持续升级,这也是新加坡土地利用效益能够持续得以提升的秘诀。具体措施如下:

  1、有效征用土地,预留产业发展空间。

  在不同的发展时期运用不同的策略来增加土地的供给,上世纪60年代至80年代,为了更好地整合土地资源发展工业,新加坡政府给予裕廊集团强制征用土地的权力,在规划中被确定征用的土地业主无权反对,只可对赔偿的款额提出上诉。90年代,是有选择性地回购一些比较低附加值的土地,为以后发展高附加值产业预留足够的空间。

  2、做好工业园区内企业的产业升级。

  通过建设工业园区,打造产业空间载体。与单独的工业开发相比,制定整体规划,实现工业发展和环境保护有序平衡,提升土地生产力水平,同时也对远期产业预留足够的发展空间。工业园的开发始终遵循土地利用价值最高、可持续发展的理念。主要是通过有选择地确定园区的客户群体,租赁合同结束期和更新期对土地的升级,以及提高容积率等措施对土地进行一体化和综合化使用。电子和医药是土地生产力附加值最高的两个行业,这两个行业毫无疑问地成为园区的首选客户。在“30+30”的制度安排下(即签约入园30年后,可再续约30年),园区的开发者可以在租赁期满的时候进行土地升级。在过去的10年中,每年停止使用裕廊镇管理局土地的公司大概有60家,这不仅为布局的重要调整提供了机会,也使裕廊镇管理局能对土地进行升级。同时,增加土地容积率能大大节约土地,目前,新加坡园区土地容积率是0.42,裕廊镇管理局计划到2040年将容积率提高到2.5。

  3、创造更多的土地和发展空间,尤其注重土地的多功能立体开发。

  一方面通过填海造地,规划成东部和西部不同的工业园区,填海计划从上世纪70年代末到80年代初开始。另一方面还通过建设堆叠式厂房向空中拓展,建设地下储油库,创造更多的空间。虽然这些造价比较高,但是相对于土地价格还是值得的。此外,现代建筑强调多功能,垂直整合,裕廊开发的维一科技城就是一个典型的例子。

  (二)中观上,通过行政手段与市场手段相结合的方式,综合考量土地利用的综合效益,有效平衡土地利用的经济、社会、生态需求。

  市场经济体制中的土地管理可分成三个不同的层次:土地的综合规划、土地的分区管理、土地的市场化管理。土地综合规划是一种主观的、经验性的对土地使用时产生的外部效应的控制措施。但在固定区域、固定土地类别内对土地实行市场化管理则可以利用市场竞争机制改善土地使用效率,因为此时土地的外部效用考虑已经由综合规划完成。因此,土地的市场化管理只能在城市土地总体规划的基本框架下有限地实行。

  新加坡的土地市场以政府土地为主。根据概念性规划和土地使用计划形成不同领域的土地市场,如住宅、办公、酒店、工业、商业、教育等。政府根据每一个市场的土地使用计划和这个市场特别情形决定土地销售的模式和进度。

  通过以上措施,新加坡政府很好地协调了经济发展过程中土地利用的社会需求与经济需求,协调了产业发展与生态建设之间的关系。其成功之处有二:一是有效稳定了房价。政府提供的供大众消费的公共住房每平方米价格低于1.5万元人民币,由私人市场提供的为高端20%的高收入者和外国人自由购买的商品房平均价格也只在每平方米5万元左右人民币。二是生态建设取得了突出成就。1986年到2007年的20多年中,新加坡的人口增加68%,而绿化面积从原来的36%增加到47%。

  公共住房集中、集约用地增加了土地的使用效率。而社会财富均衡、社会公平改善使整体社会能够和谐稳定发展却是公共住房在用地方面对社会综合效率的提升。这也是为什么我们应该把新加坡的公共住房制度和土地综合使用效率联系在一起的原因。

  新加坡国土资源严重不足,然而得益于科学的土地利用规划,有限的土地获得了最优化利用,土地的使用以及环境的需求得到了合理平衡,支撑经济增长和提供优质社会环境两方面取得了均衡发展。新加坡土地规划的一大亮点是白色用地,主要是给予用地在功能上更有弹性的发展空间,也给未来不可预测的功能留有发展空间。除污染性用地外,白色用地可容许多种土地类别。它被设于重要节点,如地铁附近、滨海湾等。在组屋区附近,宁可建高密度而将周边空出做预留地,而不是将整个地块一次性开发完成。

  (三)微观上,用市场手段改善土地使用效率,实现土地利用的短期、局部灵活应变。

  新加坡微观层面的土地管理与利用手段有:对土地管理机构来说,是建立全面、综合并及时更新的土地信息数据库,并积极引导社会充分利用这些土地信息,实现土地资源的最优利用。

  对规划机构和用地者来说,是通过设计的细节,提高土地利用效率,提高土地容积率。例如,新加坡采用了另外两项特别的土地和人口管理措施来改善交通效率:一是把交通结点建设成综合公交转换站和多功能活动中心;把交通的结点(较大的地铁站)建设成小型的交通枢纽在交通管理中是很自然的土地利用模式。新加坡在所有的22个市镇中心都设置了综合地铁、公共汽车、轻轨、出租车的综合公交转换站。在外围三个较大的区域中心设置大规模的综合转换站。此外,新加坡在这些交通中心上附加了许多其他社会功能,如购物、餐饮、医疗、图书馆、邮电、影院、行政和其他公共服务等。用一个或数个大型建筑物把所有活动涵盖在所谓的“一个屋檐下”。特别重要的是,在这些综合中心附近设置高密度住宅区,包括公共住房和私人住房,让居民出行更加方便、快捷、可靠。通过这样的人口、交通和综合服务中心的空间布局,大大减缓路面交通的压力。二是在商业中心设置高密度住宅区。新加坡在中央商业区和所有区域商业中心内部和附近设置了大量的住宅区,特别是设置大量的公共住房区。这样的安排可以让大量服务于市区中心的各种从业人员就地居住,对缓减市区中心的交通压力非常有效。

  除了利用土地使用政策,新加坡也通过整合交通规划和城市规划来管理交通需求。实际上,新加坡的城市规划和交通规划是由市区重建局和陆路交通局这两个不同部门分别承担的。在进行指定区域的规划时,市区重建局负责进行包括交通在内的总体设计。在此设计完成以后,陆路交通局对此设计中的交通规划部分进行评估和测试,通过数学模型和大型仿真软件模拟未来交通状况以确定交通设计的容量和分布是否合理,并将信息反馈回市区重建局,完成或者重新修改总体设计。这种运作机制上的耦合设计在一定程度上满足了系统整合的要求。

  【参考文献】

  1、柳岸林:《新加坡集约用地举措及其发展趋势》,载于《国土资源科技管理》,2005年第4期。

  2、刘丽:《新加坡土地节约集约利用的经验》,载于《资源导刊》,2011年第9期。

  3、陈立定:《新加坡工业用地政策对我国工业用地年租制的启示》,载于《浙江树人大学学报》,2007年第4期。


 
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