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香港换地权益书制度调查报告
来源: 日期: 2014-03-16
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20124月,深圳市规划和国土资源委员会与深圳市房地产评估发展中心组成的“土地资产权益书制度研究”课题组前往香港地区进行了调研,走访了地政总署及其下属的土地注册处,对香港地区换地权益书制度进行了调查。由于换地权益书在香港已经终结,因此所获信息有限。现就调查成果汇报如下。

一、换地权益书制度概述

(一)换地权益书制度产生的社会背景

换地权益书在香港的相关法例中翻译为“土地交换权利”,是港英政府于19601月至198339日间发行用以替代现金补偿的票据。但仅适用于在新界地区征收私人土地转为新市镇开发地的情形。

根据1898年《展拓香港界址专条》,中国政府只是将新界土地出租给英国政府,与港岛和九龙地区不同,港英政府并不当然地对新界的土地享有所有权,只能通过征收来取得所有权。1959年,一次大水将元朗市镇的很多河道冲毁,港英政府需要征收农田重新改修河道。然而,改修河道是一项需要政府净投入的工程,而且在当时的香港,征地补偿要通过补偿委员会(Compensation Board),即土地裁判所(Lands Tribunal)的前身进行论证,耗时较长。因此,港英政府给当地农民发了一封信:“今天不赔钱,但给一个权利,现在占你一块地,以后有好的地方了你可以按一定比率去换另一块地”。这封由政府发出的公函信就是换地权益证的前身,最早的换地权益证书就这样较为偶然性地诞生于新界的元朗地区。当时定下的农用地换建设用地的比率是5:1,但对于换地地点和换地性质都没有具体准确界定。

1960年代初期为了发展经济,港英政府在新界地区提出开发多个新市镇项目(the New Town Development Program),急需征收大量的新界土地。与此同时,人口的加速集聚导致土地资源日益紧张,而港英政府的财政状况不佳,为避免政府现金支付以及因补偿标准的争议而拖延征地补偿时间,港英政府于19601月至198339期间设计发行了用以替代现金补偿的“换地权益书”,用来加快新界地区征收私人土地转为新市镇开发地的速度。至此,“换地权益书”作为一项制度确立了下来。

(二)换地权益书的性质及适用

关于换地权益书的性质,香港有关学者认为,换地权益书实质上是政府以未来批租土地为对象开出的一张本票(promissory note)。即政府承诺在一定期限内,每位换地权益书的持有者都可以根据其上记载的比例在未来的不确定时间里获得批租的建设用地。  

一般情况下征收农用地与批租建设用地的兑换比例是5:2,征收建设用地与批租建设用地的兑换比例是1:1

甲种换地权益书在乙种换地权益书的基础上增加了两项适用条件:

1)征收土地的目的是为了紧急的公共项目;

2)土地所有人自愿放弃对空地的占有,征收无需按照法定的程序。

(三)换地权益书制度的发展历程

随着20世纪70年代新市场开发项目的逐渐展开,换地权益书下的待换土地达到约3.34平方千米。由于新市镇的大量土地被用于建设公屋、基础设施、商场、游泳池和学校,已经没有足够的土地供换地权益书的持有者置换。19787月后,政府将发放的换地权益书数量减少了50%,到19833月停发。

1984年签署《中英联合声明》时,英国土地委员会(British Land Commission)向中国政府承诺在19976月前赎回所有已发出的换地权益书。因此,中英联合土地工作委员会成立后,其重要工作之一就是于19976月前清理所有的换地权益书。截止1989年待换土地降至0.93平方千米,1995年降至不到0.28平方千米。此时大多数换地权益书都集中在四大房地产开发公司手中,其余则在小业主手中。为了赶在香港回归前完成工作,1997年初港英政府直接与四大地产商磋商共换地三宗,总计供出约150万平方英尺的土地。最后,港英政府于199612月制定《新界土地交换权利(赎回)条例》(New Territories Land Exchange Entitlement Redemption Ordinance Cap.495),以强制方式支付现金给持有者,终止他们凭换地权益书向政府主张换地的权利。

同时在20世纪80年代,香港楼市出现崩盘,港英政府积极推行新政策(“货币化计划”(monetized scheme))意图以支付现金的方式赎回换地权益书。

1984224,地政总署(Land Department)发布了一项针对认可人士(authorized person)、御准测量员(chartered surveyors)和事务律师(solicitors)的作业备考(Practice Note),并开列了新的政策。198439根据第720号政府令,政府公开宣布在新界的一些涉及土地的交易,如修订契约地价(modification premia)、建筑契诺续期(building covenant extensions)、短期租赁(short-term-tenancy)等,都可以使用换地权益书来代替现金支付。以后的每年3月和9月,政府会在公报上公布换地权益书的货币价值(currency values)和当前补偿价值(current compensation values),为了达到回收新界土地的目的,这些补偿都会以特惠补偿的形式支付,而补偿价值对新界的土地估价有着很大的影响。最后随着换地权益书下土地兑换系统终止,这种赎回方法才终止。

二、换地权益书的运作和交易程序

(一)换地权益书的运行

换地权益书在香港的具体做法是:

1)政府收回建设用地或农用地,原土地产权人可以要现金补偿,也可以要同等面积的换地权益书;

2)凭换地权益书可以在适当时候向政府换回等量面积的同类土地;

3)农地换地权益书换取建设用地时,5份农地才能换回2份面积建设用地,并需补回地价差额;

4)换地权益书可以自由转让,年代越久的换地权益书因农地与建设用地差价小,故越值钱;

5)以换地权益书竞投土地,除需要等量换地权益书外,还要看换地权益书发生的年代和区域,年代久和区域好者可以优先换地。

港英政府使用换地权益书不仅避免了大量的征收补偿现金流支出,还可以不受法律规定的征收程序(process of statutory of redemption)的限制,减少拖延时间,加快征收速度。

(二)换地权益书的发放

港英政府若要收地,必须先发收地通知(Gazette Notice of resumption),并告知其相应的补偿方式:一种是直接补现金,此补偿价是在参考农地市场价的基础之上再加10%;另一种是给你一张换地权益证,日后在新界任何新市镇发展区换取建筑用地。农民在这个过程中有选择权,可以在现金补偿和换地权益证之间自由选择。当时他们一般都选择换地权益证,而不要现金补偿。

换地权益书分为甲种换地权益书(Letter A)和乙种换地权益书(Letter B)两种,当土地所有人同意把其拥有的土地交还给政府以做公共用途时,政府发给该土地所有人A信以代替现金补偿。通过这种方式,政府就可以为了公共目的尽快收回土地,而不必经过宪刊(Gazette Notice)等法定程序;当征收土地的通知已经宪刊(Gazette Notice)之后,若土地所有人同意接受政府赋予他可以得到一块土地的权利的话,那么政府可以发给他B信。这两种方法的使用确保了政府能够尽快收回土地,同时也能保证土地所有人的利益得到适当的保护。

(三)换地权益书的交易和投标

换地权益书持有人欲使用该权益书换地,则必须参加土地投标(tender)活动。土地投标的原则是年期久者优先,即在面积相同的前提下,需要通过一个换算系统计算出两个申请人所持有的换地权益证的平均年龄,年龄较大者将优先拍得土地。具体的计算方法是按有关换地权益书由发出日期至截标日期止之日数,乘以换地权益书可交换之土地面积

第一次投标时,港英政府准备用来兑现换地权益书的备用土地为面积约0.008平方千米建设用地。按照2:5的比例,可以消耗掉价值0.02平方千米土地的换地权益书。为了鼓励投票,政府采取了补贴措施,补贴额度是以下两者之间的差价:(1)按之前土地退回或交换日期重新评估的价值;(2)换地权益书上记载的土地收回时的价值。为了使人们清楚较久之前批租土地的评估价格,政府制定了一张叫做W的表格WChart W),其中详细说明了新界内各种不同地区的土地价格的构成和因素。

由于换地权益书投标中所采用的评估方法和地价计算方法,年期较久的乙种换地权益书价值飙升,加之它们在转让(assignable)时不用缴纳印花税,且根据《新界条例》(New Territory OrdinanceCap.97)可以用于贷款抵押,使得该种票据在市场上火热起来,一时之间成为了奇货可居的投机品。对农民而言,如果自己从政府手里换地,他们不仅需要和政府打交道,而且还因地块面积较小增加了协调换地的难度,所以很多人都选择将自己手中零散的换地权益证转卖给地产商;对大地产商来说,1970年代初他们看好香港地产前景也开始积极收购换地权益书。总之,香港地区浓烈的商业和投机气氛,换地权益书演变成为了一种投机工具。最后,大多数换地权益书都被四家大房地产开发商购得。

随着换地权益书下的待换土地达到3.34平方英尺,这意味着到1997年政府在新界可批租的土地大多数只能用来兑现换地权益书,而不能进行公开拍卖。毫无疑问,这给了四大地产公司极大的交易优势,因为实际上成了局内投标,没有换地权益书的小企业无法获批土地。

(四)换地权益书的赎回

1、赎回条例的适用情形

1)该土地交换权利是作为向政府交回任何土地或土地权益的代价而批出的,且该土地或土地权益已经在交换权利生效日期前交回;

2)该土地交换权利是作为交回获得补偿的权利的代价而批出的,而有关的补偿是根据《收回土地条例》(124)收回任何土地而须支付的。且该土地的收回是在生效日期之前发生的;

3)该土地交换权利是为了取代政府已经批出的一项权利而批出的,而该项已批出的权利是作为向政府交回任何土地或土地权益的代价所批出的,则该土地或土地权益的交回是在生效日期之前发生的;

4)如该土地交换权利是为取代政府已批出的一项权利而批出的,而该项已批出的权利是作为交回获得补偿的权利的代价所批出的,且有关的补偿是由于根据《收回土地条例》(124)收回任何土地而须支付的,则该土地的收回是在生效日期之前发生的。

2、赎回的程序及事项

土地交换权利的拥有人申索支付赎回款项时,应当向署长送达一份符合署长指明格式的通知,通知中需提交与土地交换权利有关的权利文件以及其他有关契据、文书及记录等。在等待署长做出裁定的期间内,如果申索通知中包含的材料发生变更,需尽快向署长说明并提交相关证据。署长也可以书面通知的方式就某项材料要求申索人做进一步说明。署长应当在接到申索通知起3个月内以书面通知的方式告知申索人裁定结果,需变更材料或做补充说明的,裁定期间为自署长收到变更材料或补充说明起3个月。署长可以接纳整项申索、拒绝整项申索或只接纳一部分申索,但都应在发给申索人的书面通知中说明理由。

地政总署署长(下简称署长)须就土地交换权利按照相应的付款率向其拥有人支付赎回款项,土地交换权利有2名或2名以上拥有人的,按照各自所占的份额比例支付。

在支付赎回款项时,署长须向权利拥有人支付该款项自权利生效起至付款日之间所产生的利息。在某工作日而须支付的利息的利率,须为发钞银行在该日营业时间结束时就24小时通知存款所订的最低利率;在某非工作日而须支付的利息的利率,须为发钞银行在该日之前的最后一个工作日营业时间结束时就24小时通知存款所订的最低利率。赎回款项及相应利息,均由署长从基本工程储备基金中支付。署长向土地交换权利拥有人付款时,须由该拥有人确认已经向署长提交支持其申索的所有证据。付款后,该拥有人应当以署长指明的方式确认收到相应款项。

同时,土地交换权利拥有人须以署长指明的格式签署一份以署长为受益人的弥偿书。即如果日后署长有理由接纳的任何申索能够涵盖此次申索中所需支付的赎回款项,或者署长有理由认为此次收到赎回款项的权利人并不是真正的土地交换权利拥有人,无权接受该项付款,则该收款人会向署长就该项付款或该部分付款,以及就署长因该项付款或该部分付款而招致的全部法律责任、损失、讼费、费用及开支作出弥偿。

弥偿书下须支付的任何款项,均可作为应付予署长的民事债务进行追讨。其中以弥偿方式追讨所得的款项,须拨入基本工程储备基金;以其他方式追讨所得的款项,须拨入政府一般收入。

如果署长信纳就某项土地交换权利,有2名或2名以上的拥有人,则在没有相反证据证明前,须推定各拥有人在该土地交换权利的法律上的拥有权中各自所占的份额是相等的。

在《新界土地交换权利(赎回)条例》规定之外,所有于土地交换权利下对政府所具有的权利,都将终止。任何人就前述已终止的权利而针对政府提出的任何诉讼、申索或法律程序均不成立,任何人亦不得就该权利终止而针对政府提出任何诉讼、申索或法律程序,而政府亦无须就该权利终止而支付任何补偿。

3、赎回款项的付款率

 

土地交换权利有效日期所在期间

凡受影响土地属于农地类别,参照受影响土地面积计算的付款率

凡受影响土地属于建筑用地类别,参照受影响土地面积计算的付款率

19611231或之前

每平方呎$3793.3

每平方呎$9480.7+面值

1962111963831

每平方呎$3793.2

每平方呎$9480.6+面值

19639119631231

每平方呎$3790.3

每平方呎$9473.3+面值

1964111964831

每平方呎$3786.7

每平方呎$9464.3+面值

19649119641231

每平方呎$3786.7

每平方呎$9464.2+面值

19651119671231

每平方呎$3786.7

每平方呎$9464.2+面值

19681119681231

每平方呎$3781.8

每平方呎$9452.0+面值

19691119691231

每平方呎$3781.8

每平方呎$9452.0+面值

1970111971630

每平方呎$3781.7

每平方呎$9451.8+面值

19717119711231

每平方呎$3771.6

每平方呎$9426.4+面值

1972111972630

每平方呎$3758.4

每平方呎$9393.4+面值

19727119721231

每平方呎$3755.7

每平方呎$9386.7+面值

1973111973731

每平方呎$3734.3

每平方呎$9333.2+面值

19738119731231

每平方呎$3701.6

每平方呎$9251.6+面值

1974111974630

每平方呎$3700.4

每平方呎$9248.4+面值

19747119741231

每平方呎$3711.2

每平方呎$9275.4+面值

1975111975630

每平方呎$3719.8

每平方呎$9274.5+面值

1975711976131

每平方呎$3719.9

每平方呎$9274.8+面值

1976211976630

每平方呎$3705.6

每平方呎$9239.1+面值

19767119761231

每平方呎$3643.7

每平方呎$9084.3+面值

1977111977630

每平方呎$3637.8

每平方呎$9069.4+面值

19777119771231

每平方呎$3614.6

每平方呎$9011.5+面值

1978111978930

每平方呎$3598.3

每平方呎$8961.9+面值

19781011979331

每平方呎$3515.2

每平方呎$8739.3+面值

1979411979930

每平方呎$3395.9

每平方呎$8423.6+面值

19791011980331

每平方呎$3327.6

每平方呎$8245.2+面值

1980411980930

每平方呎$3269.9

每平方呎$8096.1+面值

19801011981331

每平方呎$2969.7

每平方呎$7312.9+面值

1981411981930

每平方呎$2812.7

每平方呎$6903.1+面值

19811011982331

每平方呎$2818.9

每平方呎$6918.5+面值

1982411982930

每平方呎$3125.5

每平方呎$7725.0+面值

19821011983331

每平方呎$3306.3

每平方呎$8205.7+面值

198341或之后

每平方呎$3395.5

每平方呎$8441.3+面值

 

随着20世纪70年代新市镇项目(the New Town Development programme)的逐渐展开,新市镇的大量土地被用于建设公屋、基础设施、商场、游泳池和学校,已经没有足够的土地供换地权益书的持有者置换。为避免与日俱增的换地承诺影响甚至超过未来存量土地的土地供应,19787月后,政府将发放的换地权益书数量减少50%19833月以后,港英政府正式停发换地权益书,并且不断地回购换地权益证,到1995年底时,未赎回的土地已减至200万平方英尺以下。这余下未兑现的换地权益证中,绝大部分都由香港四大地产商持有。

1984年签署《中英联合声明》时,英国土地委员会(British Land Commission)向中国政府承诺在19976月前赎回所有已发出的换地权益书。为了赶在香港回归前完成工作,1997年初港英政府直接与四大地产商磋商共换地三宗,总计供出约150万平方英尺的土地。最后,港英政府于199612月制订《新界土地交换权利(赎回)条例》(New Territories Land Exchange Entitlement Redemption Ordinance Cap.495),旨在规范就向土地交换权利拥有人就土地交换权利支付赎回款项及权利人在土地交换权利下对政府所具有的权利的终绝。

三、换地权益书制度的作用

港英政府发行换地权益书主要发挥了该制度的以下四个方面的作用:

第一,二十世纪六、七十年代,港英政府的财政状况不佳,为了发展经济,在新界地区开发新市镇项目,又急需征收大量的土地。使用换地权益书不仅可以避免大量的征收补偿现金流支出,也可以不受法律规定的一般征收程序的限制,减少拖延,加快征收速度;

第二,由于被征收土地都是被征收人的祖地,而被征收人都是传统的当地居民,即使是不能马上兑现,他们仍希望获得土地,而不要现金补偿。此外,土地的预期升值和金钱的预期贬值也是的大多数人拒绝接受现金补偿。在这种情况下,发放换地权益书可以在最大程度上满足被征收人的需求;

第三,由于被征收人得到了换地的承诺,其对政府的抵触情绪减少,因此可以避免港英政府和村民在早期的征收和房屋清理时产生对抗,减少社会矛盾;

第四,由于香港实行批租土地制度(leasehold land system),政府是土地的所有人,因此在理论上其通过对换地权益书下换地总量的控制可以间接调控进入市场的土地量,进一步增强政府干预市场进行宏观调控的能力。

香港地区利用换地权益书产生了双赢的效果:政府不需要支付现金和利息,避免了征地过程中与被征收人可能产生的直接冲突就可以顺利收回土地。

四、换地权益书制度的成功经验及启示

香港地区利用换地权益书产生了双赢的效果:政府不需要支付现金和利息,避免了征地过程中与被征收人可能产生的直接冲突就可以顺利收回土地;土地权益人被给予一块可以用于交易的未来预期土地。该制度的设计者都没有预料到其能发挥的巨大作用。

换地权益书之所以能够在新界地区取得显著的效果,其发行者在制度设计和程序运行上都有其成功的亮点,值得我们借鉴和推广。

(一)政府自身具备较强的公信力

港英政府当时每年必须拿出一部分土地来让农民交换,一方面政府每年的兑现行为增强了持有者的信心,另一方面也确保了政府今后能够收到土地。正是因为港英政府较强的公信力使得被征收人对政府的抵触情绪降低,减少了征收过程中的对抗,确保了换地权益书能够顺利施行。政府公信力在政府与公民之间架起一座桥梁,在复杂的社会中维持政府-公众关系的持续性,构成整个社会稳定的中枢,并培养公民对政府的信心。公信力实际上还意味着一定的强制力量,这种强制力量经由人们信任的简化程序从而与人们心中逐渐形成的自愿性结合在一起,能够维持社会和政治的稳定。可以说,政府公信作为一种主观自愿机制,与公共权力的强制机制一起维持社会的稳定和秩序。因此,只有不断赢得公民的信任,政府才能获得源源不断的稳定的支持。在公民对政府能力的信任基础上营造出与政府之间良性的动态平衡关系,最后使得公信政府的民众认可和支持度连续和强大。

(二)以法律形式明确换地权利

港英政府通过立法形式明确换地权利,指出土地交换权利(land exchange entitlement)即政府为了一定的目的而批出的权利,包括作为向政府交回任何土地或土地权益的代价或者是作为交回获得补偿的权利的代价,而有关补偿是根据《收回土地条例》收回任何土地须支付的。任何一名或多于一名的人有权就该项权利根据政府为此目的所发出的文件中列明的条款及条件,并在该等条款及条件的规限下,获批予土地或获得支付一笔款项以代替获批予土地。正是因为立法形式将换地权益书合法化,土地权益人对政府的这一政策工具无后顾之忧。同时换地权益书的相关运行规则也有一套完备的立法体系作为支撑,保障了换地权益书在实践运用中相关制度规则的有章可循。

(三)积极确保换地权利人的经济利益

港英政府根据立法局通过的决议以及《公共财政条例》的相应规定,设立基本工程储备基金(Capital Works Reserve Fund),确保政府赎回换地权益书及其利息支付的财政资金。更为重要的意义是通过专项机构的设立,大大增强了换地权益书持票人对换地权益书赎回制度的信任和安心。

《新界土地交换权利(赎回)条例》明确规定了政府赎回换地权益书须支付的利息的利率:须为发钞银行在该日营业时间结束时就24小时通知存款所订的最低利率;某非工作日而须支付的利息的利率,须为发钞银行在该日之前的最后一个工作日营业时间结束时就24小时通知存款所订的最低利率。可以说明确换地权益书的赎回利息保证了换地权益书的增值保值,有利于人们接受该制度。港英政府同时规定,拥有换地权益证书的农民可以在新界地区内交换政府提供的私人土地,这使得换地权益证的经济价值大大提高。同时换地权益书没有年期限制,除非自己满意的地块出现,换地权益证的持有者可以一直持有。并且对于当时的换地权益书来讲,换地权益证的持有年限越长,其经济价值越高。

这些都有利于保障换地权益人的经济利益,刺激了土地权益人积极选择换地。人们的利益需求创造了政府,政府的存在价值就在于满足社会成员的需求。确保换地权利人的经济利益,才能更好地体现以公民为本位的服务型政府的价值。全体公民的切身需要和根本利益决定着政府职能在不同时期的变化。对于“土地资产权益书”制度来说,土地权益人的经济利益应该是放在第一位和首要考虑的。政府只有敏锐而正确地抓住了这一点,该制度才能合理设计和成功运行。因此,政府必须以土地权益人经济利益最大化为追求目标,同时兼顾平衡其他利益,努力提高政府部门服务质量和效率,才能确保高效地成功运行该制度。

(四)通过财税手段鼓励交易

港英政府鼓励换地权益书的自由转让,允许其在转让(assignable)时不用缴纳印花税,这也间接导致换地权益书价值飙升。另外,港英政府对换地权益书通过财税手段给予了优惠的制度安排,换地权益书可以优先取地,而且取得土地的价格相对较低。这些都有利于换地权益书市场的流通性,促使使用其取得土地成为了有利可图的商业行为。

政府税收与财政支出直接引起市场总需求的增加或减少,从而有利于防止宏观经济的大起大落。而换地权益书作为政府一定时期的政策工具,很有可能给房地产市场造成一定冲击,这就需要我们的政府发挥宏观调控的职能,合理运用财税调控,达到资源的合理配置,收入的公平分配和经济的稳定有效增长。

(五)及时灵活调整政策

随着20世纪70年代新市场开发项目的开展,大量的新界土地已经被用于城市基础设施建设,没有足够的土地供换地权益书持有者置换,19787月后,港英政府及时调整政策,将换地权益书数量减少了50%,于19833月停发。同时在20世纪80年代,香港楼市出现崩盘,港英政府积极推行新政策(“货币化计划”(monetized scheme))意图以支付现金的方式赎回换地权益书。

1984224,地政总署(Land Department)发布了一项针对认可人士(authorized person)、御准测量员(chartered surveyors)和事务律师(solicitors)的作业备考(Practice Note),并开列了新的政策。198439根据第720号政府令,政府公开宣布在新界的一些涉及土地的交易,如修订契约地价(modification premia)、建筑契诺续期(building covenant extensions)、短期租赁(short-term-tenancy)等,都可以使用换地权益书来代替现金支付。以后的每年3月和9月,政府会在公报上公布换地权益书的货币价值(currency values)和当前补偿价值(current compensation values),为了达到回收新界土地的目的,这些补偿都会以特惠补偿的形式支付,而补偿价值对新界的土地估价有着很大的影响。最后随着换地权益书下土地兑换系统终止,这种赎回方法才终止。

一个新制度的运行,可以说都具有时间上的阶段性、连续性和空间上的协调性,因此要求设计者和执行者必须统筹兼顾,有计划、有步骤地进行。同时由于制度运行的环境复杂多变,设计再周全合理的制度也不可能完全适应于所有的具体情形。因此,又要求制度设计者和执行者在把握新制度精神实质的基础上,因地制宜,结合具体的环境,采取灵活的策略,创造性地运行。这里就需要我们的政府将灵活性与创造性结合起来,为了确保达成制度目标而在手段上、策略上进行灵活变通。当下的转型时期,对于我市土地资产权益书制度的创新,政府更应当果断、及时地回应公民的要求,根据本地区的实际情况提出适合自己实情的制度运行模式,并根据社会经济发展情况不断进行调整。

五、解决现有问题的思路

香港新界地区核发换地权益书过程中也遇到了一些困难和挫折,出现了一些政府难以控制的局面。以下几点值得我市在进行土地资产权益书等相关制度设计时予以特别关注。

(一)严格控制发放量

港英政府没有预算换地权益书的发放量,很快随着新界地区大量土地被用于建设公屋、基础设施、商场、游泳池和学校,使得没有足够的存量土地供换地权益书的持有者置换。换地权益书下的待换土地达到3.34平方千米,这就意味着到1997年政府在新界可批租的土地大多数只能用来兑现换地权益书,而不能进行公开拍卖。政府要保证严格控制土地供应总量,防止出现供大于求的局面,刺激土地市场地价水平扭曲上涨。另外,政府通过严格控制换地权益书的发放量可以间接调控进入市场的土地量,增强政府干预市场进行宏观调控的能力。

(二)防范市场风险

香港的换地权益书由于年期较久的换地权益书价值飙升,并且可以用于贷款抵押,这使得这种票据在市场上火热起来,一时之间成为了奇货可居的投机品。换地权益书的市场价值极不稳定,最后演变成了市场投机物,极易出现经济泡沫甚至可能造成潜在的经济危机。当泡沫破裂时,会造成严重的社会危机,社会秩序稳定性受到严重威胁。这些都是港英政府在设计换地权益书时始料不及的。这些情况决定了政府需要迅速废止该制度。因此,防范市场风险是政府在设计和运行土地资产权益书必须警惕和注意的。

(三)避免政府地位失衡

在香港新界地区,一般持有换地权益书的农民因为地块面积小而增加了与政府换地的协调难度,使其不愿意与政府打交道,而选择将自己手中的零散的换地权益证转卖给地产商。香港地区浓烈的商业气氛也使得四大房地产商看好香港地产而积极收购换地权证。四大地产商逼迫政府不断拿出新界地区的好地块来交换,这种过于集中的换地权益证给香港的供地市场产生了很大影响。最后迫使港英政府停发并回收历史遗留下来的换地权益书。在换地权益书的收回工作中,由于大量的换地权益书被四大地产商购得,导致政府在实际的谈判中,处于劣势,无法发挥政府的宏观调控手段,只能依靠优惠的价格收购四大地产商的换地权益书,清理所有的换地权益书。所以,避免政府地位失衡也是设计和运行土地资产权益书必须考虑的。

(四)慎用立法强制手段

虽然港英政府为了在199771香港回归之前赎回所有的换地权益书,完成其在《中英联合声明》上的承诺,利用立法强制手段强行收回全部换地权益书。但是应该说立法强制手段收回权益证是一种欠缺正当性与合理性的手段,它限制甚至禁止财产的自由流通,违法了基本法律精神,是需要谨慎使用的。另一方面,对于负责任的政府来说,其应当履行职责,政策要相对稳定,才能赢得民众支持。设计和运行土地资产权益书时必须考虑慎用立法强制手段导致政府政策多变或不稳定。


 
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