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深圳市工业楼宇转让新政概析
来源: 日期: 2014-05-16
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  2008年,深圳市发布了《深圳市工业楼宇转让暂行办法》(213号文),其初衷是为了应对金融危机,盘活闲置工业楼宇,提高工业楼宇利用效率,解决企业尤其是中小企业的工业楼宇使用需求。实践表明,213号文的制定与实施顺应了社会经济发展的需要,产生了一定的积极社会效果。然而,随着工业化、城市化的加速推进以及特区一体化的深入,深圳市发展面临的形势已发生了实质性的变化。目前,全市正大举推动产业升级及经济发展方式转变,对土地管理提出了新的要求,也必然对工业用地、工业楼宇的管理模式产生深刻的影响。工业用地、工业楼宇管理正面临新的环境和新的问题,213号文规定的一些制度已无法适应新形势下土地管理的要求和社会经济发展的新需求,越来越多的意见建议对该文件进行修改完善。

  为此,从2012年开始,市政府开始根据《深圳市土地管理制度改革方案》的精神,启动对213号文的修改,并于2013年初发布了修订后的《深圳市工业楼宇转让管理办法(试行)》(以下简称3号文)。为了进一步细化3号文的操作,深圳市规划和国土资源委员会又于2013年底发布了《深圳市工业楼宇转让管理办法(试行)实施细则》(《实施细则》)。笔者在此对深圳的工业楼宇新政进行解读。

  一、3号文的调整范围

  在调整范围问题上,3号文明确将所有工业楼宇,包括其实施前兴建的工业楼宇,纳入其调整范围。但将两种情形的工业楼宇排除在外:第一,对于高新技术产业园区内工业楼宇的转让,仍按照《深圳经济特区高新技术产业园区条例》的规定执行;第二,对属于《深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》及深圳市其他处理历史遗留违法用地、违法建筑政策处理范畴的工业楼宇,由于其权利义务关系复杂,在转让范围、转让方式、转让条件等方面应予以特别规定,不宜在进行规定。然而,3号文出台后产生了三点疑问,一是工业用地上的办公、宿舍、商业等配套设施是否可以按照3号文的规定进行转让?二是一些综合用地或混合用地用于工业生产(含研发)的楼宇是否属于3号文规定的工业楼宇?三是对属于“两规”及其他历史遗留违法用地、违法建筑政策处理的工业楼宇,经处理取得合法产权的,如不纳入3号文加以规范,可能扰乱工业楼宇流转市场。为此,《实施细则》第二条和第三条进一步明确:工业用地上及混合用地上的工业楼宇转让均适用3号文及细则;工业楼宇配套设施的转让同样适用3号文有关工业楼宇转让的规定;属于“两规”等相关政策处理的工业楼宇,相关政策未对其转让作出规定的,也适用3号文及细则。

  二、关于工业楼宇转让制度的有关规范

  (一)关于工业楼宇整体转让与分割转让范围的规范

  关于工业楼宇整体转让与分割转让范围问题,3号文在第三条、第四条和第九条进行了相应的规范。原则上所有工业楼宇均可以宗地为单位进行整体转让,除非法律、法规、规章、本办法另有规定或者用地批准文件、土地使用权出让合同另有约定。而可以分割转让的工业楼宇,主要包括以下三种情况:一是用地批准文件、土地使用权出让合同明确规定可以分割转让的工业楼宇;二是城市更新项目改造后的工业楼宇;三是虽然用地批准文件、土地使用权出让合同约定不得分割转让或未明确可以分割转让,但属于企业破产清算、法院强制执行、企业因违反产业管理政策或环保政策等原因依法应停产停业等九种例外情形之一的。

  上述规定与原213号文相关规定的主要区别是:第一,对于用地批准文件或土地使用权出让合同约定不得分割转让或未明确可以分割转让的工业楼宇,在原213号文规定的七种情形外增加了两种可以分割转让的例外情形,即租用工业楼宇从事生产、研发活动满5年的企业拟购买租用部分的工业楼宇,以及已在证券监督管理部门辅导备案准备上市的公司为满足首次公开发行股票并上市的发行条件拟购买的工业楼宇;第二,扩大了城市更新类工业楼宇的转让范围与比例。原213号文第五条第三款规定旧工业区升级改造项目,非自用部分可以分割转让,但自用比例不得低于50%。而为进一步推进城市更新改造工作,特别是旧工业区升级改造,以促进产业转型升级,3号文规定城市更新项目改造后的工业楼宇及作为工业配套设施的配套办公、配套单身宿舍以及小型商业服务设施均可分割转让。另外,3号文实施前已签订土地使用权出让合同的城市更新项目,按照其第十条第三款的规定补缴地价后,项目实施主体可向市规划国土主管部门申请对改造后的工业楼宇及配套设施进行分割转让。

  由于3号文未对于工业楼宇或配套设施分属两宗地以上时的分割转让问题予以明确,特别是按照其第四条第二款第四、五、六项的规定进行分割时,自用建筑面积的计算根据不同的标准将会有不同的结果。因此,《实施细则》第四条进一步明确,工业楼宇或配套设施的分割转让指的是单一宗地内的分割转让。

  此外,虽然3号文第四条明确了工业楼宇可以分割转让的情形,但对于第四条第二款规定可以分割转让的工业楼宇分割转让后,自有部分与已转让部分如何再转让,未予明确。此外,有些工业楼宇的用地批准文件或土地使用权出让合同中土地使用权人为两个或两个以上,且明确约定了具体分成比例但未约定不得分割转让,实践中有些已登记到各权利人名下;还有些工业楼宇的用地文件或合同未约定可以分割转让,但在3号文实施前已分割并形成多个权利主体。对于这些工业楼宇如何进行转让也未予以明确。为此,《实施细则》基于尊重历史并贯彻落实3号文规定的考虑,在第六条、第七条、第八条进行了补充规定:(1)用地文件或土地合同中土地使用权人为两个或以上,且明确约定具体分成比例但未约定不得分割转让的,视为“约定可以分割转让”;(2)按照3号文第四条第二款规定进行分割转让后,已分割转让的部分可以分割登记的房地产证为单位进行转让;对于未分割转让的部分不得再转让,但具有3号文第四条第二款第一、二、三项规定情形的,可以进行转让;(3)用地批准文件或土地使用权出让合同约定不得分割转让或未明确约定可以分割转让的工业楼宇,在《细则实施》之前已经分割转让并办理登记,那么,已分割转让的部分和未分割转让的部分可以分割登记的房地产证为单位进行转让,但如果要对每一房地产证进行进一步的分割转让,必须符合3号文及细则的规定。

  (二)关于受让人资格及转让限制问题

  与原213号文相比,3号文进一步放开了工业楼宇分割转让的范围,尤其是改造为工业用途或者市政府鼓励发展产业的城市更新项目,其中的工业楼宇及配套设施全部可以分割转让,这将进一步放大工业楼宇的流转市场。为了限制自然人购买工业楼宇,避免工业楼宇的炒作,确保在市场上流转的工业楼宇真正用于发展产业,3号文第五条和第六条对受让人的资格及转让限制作出了规定。原则上,工业楼宇的受让人必须是经依法注册登记的企业。此外,为避免对受让主体的资格有特别要求的工业楼宇转让给不具备相应资格的企业,实现对工业楼宇流转的科学调控,第五条又规定:用地批准文件、土地使用权出让合同约定或市政府规定受让人准入条件的工业楼宇的转让,受让人必须符合产业准入条件并通过各区(含新区)产业主管部门依法进行的资格审查。最后,为确保转让后的工业楼宇真正用于发展产业,第六条规定,受让人受让工业楼宇后,如果要再进行转让,只能在完成转移登记之日起5年之后,即在完成转移登记之日起5年内不允许转让。但因企业破产、人民法院实施强制执行或企业因不符合现行产业管理政策、环保要求等被有关部门依法责任停产或人民法院、仲裁机构的生效裁判文书确定停产而必须转让的,以及回迁户取得安置回迁的工业楼宇后首次转让的都不受5年的限制。

  不过,由于原213号文并未对受让人作出限制,因此在3号文出台之前,有些工业楼宇的产权人即为自然人,有些工业楼宇已经预售给自然人。另外,由于自然人持有工业楼宇的存在,当出现继承、遗赠或共有分割时,按照相关法律规定,其权利人仍有可能是自然人。并且,当诉讼案件涉及工业楼宇或者法院实施强制执行时,法院或仲裁机构的生效法律文书有可能直接将工业楼宇的所有权确定给自然人,而根据《物权法》的规定,自然人也可取得对工业楼宇的物权。为完善受让人资格制度,《实施细则》对“工业楼宇的受让人须是企业”的规定进行突破,在第九条明确规定了五种可以由自然人持有的情形:(1)《实施细则》实施前已在市房地产主管部门信息系统网签工业楼宇转让合同的;(2)因人民法院、仲裁机构的生效法律文书取得物权的;(3)因继承、受遗赠取得物权的;(4)因共有分割取得物权的;(5)因政府行使优先购买权的。

  (三)关于工业楼宇转让时政府的优先购买权问题

  在深圳市工业用地管理实践中,为避免用地人炒作工业楼宇不当获利,保障产业用地切实服务于产业发展,许多用地批准文件或土地使用权出让合同往往会限定某些工业楼宇只能整体转让。实践表明,这一方式对于强化政府对某些用地的调控,实施特定的产业管理政策是有益的。但另一方面,根据前面所述,3号文的主要目的在于最大限度盘活存量土地、节约集约利用工业楼宇资源,从此出发,允许工业楼宇转让,甚至是工业楼宇的分割转让也是必要的。为平衡这两项制度要求,3号文第七条规定,对于限整体转让的工业楼宇可以进行整体转让,但自用地批准文件生效之日起或土地使用权出让合同签订之日起20年内转让的,政府及有关职能部门市土地整备机构在同等条件下有优先购买权。另外,符合第四条第(一)、(二)、(三)、(四)、(五)、(六)、(九)项规定的工业楼宇,可以进行分割转让,但政府及有关职能部门市土地整备机构或其他政府职能部门在同等条件下也有优先购买权。上述规定中的20年期限,是从一般产业的发展周期出发进行设定的。一般而言,经过20年的开发建设,政府在出让产业用地时设定的产业政策预期目标基本均能得到实现,因而对此后的转让可不予限制。

  此外,《实施细则》又对第十四条、第十五条对政府的优先购买权进行细化:首先赋予市政府的土地整备(储备)机构或该工业楼宇所在地的区政府的土地整备(储备)机构行使优先购买权;其次对于可行使优先购买权的工业楼宇,在申请转移登记时,由登记中心在其官方网站上公告10个自然日以上;再次,规定土地整备(储备)机构行使优先购买权的,应在公告期内告知房地产登记机构。在规定期限内没有土地整备(储备)机构行使优先购买权的,登记中心可继续给买卖双方办理相关过户手续。

  (四)关于工业楼宇转让的地价补缴问题

  基于鼓励、扶持产业发展的考虑,我市很多工业用地出让时,一般按照较低的地价标准收取地价款,有些甚至低于公告基准地价。由于工业用地出让时的地价成本较低,而经过几年甚至几十年的发展,目前工业用地的价格已经远高于出让时的价格,甚至翻了好几番,如果不对工业楼宇转让时(尤其是分割转让时)的地价进行控制,将会使用地使用权人获得暴利,造成政府土地收益的流失。因此,3号文第八条规定:非商品性质的工业楼宇进行整体转让的,应按规定程序报批并按公告基准地价补缴地价;但如还要进行分割转让的,还应按市场评估地价标准扣减已缴纳的地价计收应缴纳的地价。不过,这是否意味着商品性质工业楼宇分割转让后的每一次转让都要补缴市场评估地价?客观来说,如工业楼宇进行分割转让时已按市场评估价对拟转让的部分补缴了地价,即应认为允许拟转让部分进入市场进行分割流转。如果受让人对其进一步分割转让时,再要求补缴市场评估地价,不尽合理。因此,《实施细则》第十条进一步明确,商品性质工业楼宇进行分割转让时只需补缴一次市场评估地价,也就是说,工业楼宇首次进行分割转让时,对拟转让出去的部分须补缴分割转让时的市场评估地价。受让人如再对受让的工业楼宇进行整体转让或分割转让,则不需再补缴市场评估地价。但受让人必须提供证据证明,拟转让的工业楼宇在转让之前其前手已经补缴了市场评估地价。此外,由于补缴的是分割转让时的市场评估地价,因此,即使该工业楼宇所在的工业用地是通过招拍挂取得,也应根据分割转让时的市场评估地价进行补缴。

  此外,3号令第八条关于地价补缴的规定是针对整个工业楼宇还是只针对拟分割转让的部分,也未明确。为此,《实施细则》第十一条规定,3号令及《实施细则》关于地价补缴的规定只针对拟转让出去的部分,而非拟转让部分所属的整个工业楼宇。

  再者,对于城市更新项目改造后的工业楼宇,以及3号文实施前已签订土地使用权出让合同的城市更新项目,对改造后的工业楼宇及配套设施进行分割转让的,结合《深圳市城市更新办法》的相关规定,在第十条第三款明确规定其应补缴的地价标准为:(1)改造后适用《深圳市城市更新办法》第三十八条第一款及第三款地价政策的建筑面积中,属于工业楼宇的,应当按照工业和办公公告基准地价的平均值补缴地价,属于配套设施的,应当按照市场评估地价标准补缴地价;(2)适用其他地价政策的建筑面积不再补缴地价。

  (五)关于工业楼宇的转让方式

  原213号文第十一条要求工业楼宇的转让应当在市土地房产交易中心公开进行。鉴于这一规定有侵害房地产权利人物权、妨碍自由交易之嫌,在实施过程中备受争议,另外,这一规定也不利于工业楼宇的快速流转与合理配置,因此3号文修改了这一规定,在第十二条中明确:符合本办法规定可以转让的工业楼宇,可以在市土地房产交易中心公开交易或自行交易。

  (六)关于工业楼宇配套设施的分割转让问题

  原213号文第十五条明确规定工业楼宇的配套设施不得分割转让。从实施效果看,在工业楼宇转让后,该做法会给受让人利用相关配套设施带来不便或出现利用相关配套设施受限制的状况,且与适度允许工业楼宇分割转让的制度目的并不匹配,导致该规定在实践中备受非议。另外,从物权法的有关规定看,该规定也涉嫌与建筑物区分所有权制度的有关内容相冲突。因而,3号文按照建筑物区分所有权“共有部分应随相应专有部分的转移而转移”的原理,同时结合《物权法》等相关法律法规的规定,在第八条中规定:工业楼宇及作为专有部分的配套设施分割转让时,作为共有部分的建筑物或配套设施应根据《中华人民共和国物权法》及其他有关法律法规的规定与相应的专有部分一并转让。此外,为避免对共有部分与专有部分的范围产生争议,该条第二款规定,工业楼宇分割转让时,规划主管部门应明确宗地内专有部分与共有部分的范围。

  关于工业楼宇的预售问题,多数意见认为工业楼宇的投资比商品房的投资显著较小,且现在越来越多意见甚至认为应取消商品房的预售制度,因而,3号文最终没有采纳允许工业楼宇进行预售的意见,而在第十一条明确:工业楼宇必须在办理房地产权登记并取得房地产权利证书后,方可转让、抵押。不过,为了鼓励城市更新,《实施细则》给出了例外——规定城市更新改造后的工业楼宇可根据《城市商品房预售管理办法》规定的程序进行预售。

  三、关于工业楼宇的登记

  在以往强调限制工业楼宇分割转让的管理体制下,工业楼宇一般以一宗地为单位核发一本房地产权利证书。这一管理体制使得企业难以分割利用工业楼宇进行抵押融资,这极大地限制了工业楼宇的融资功能。为改变这一状况,3号文第十四条第一款规定,依照本办法规定可以分割转让的工业楼宇,以栋、层或间为基本单元进行房地产权登记并核发房地产权利证书。第二款规定,依照本办法规定不得分割转让的工业楼宇,可以栋为基本单元进行房地产权登记并核发房地产权利证书。根据这一规定,工业楼宇即可以以栋、层甚至以间为基本单元办理房地产权利证书并进行抵押融资,而不得分割转让的工业楼宇也可以以栋为基本单元办理房地产权利证书并进行抵押融资,工业楼宇的融资功能因而得到提升。

  四、关于工业楼宇转让的增值分配问题

  3号文基于盘活存量土地、集约节约利用工业楼宇资源的目的,适当地进一步放开了工业楼宇的转让限制。但为了避免因工业楼宇流转市场的放开而引发工业用地炒作、工业楼宇投机买卖等扰乱工业楼宇交易市场的行为,同时,考虑到深圳市正大力推进的土地整备工作,不仅可以满足城市重点地区和重大项目的用地需求,提高城市土地利用效率,优化城市功能结构和空间布局,而且对解决城市化历史遗留问题,改善民生,实现以城市发展引领经济发展的目标均具有重要的作用,但目前土地整备资金仍比较紧张。为确保土地整备工作的顺利推进,3号文第十五条明确规定,工业楼宇转让的,转让方应将一定比例的增值收益上缴政府,纳入政府设立的国有土地收益基金土地整备资金。具体的缴交方式为:(1)城市更新项目已按市场评估地价标准计收地价的工业楼宇配套设施首次转让的,以及用于安置回迁的工业楼宇或配套设施登记至回迁户的,免予缴纳增值收益;(2)增值收益额未超过扣减总金额30%的部分,免缴增值收益,超过扣减总金额30%未超过50%的部分按50%的比例上缴,超过扣减总金额50%未超过100%的部分按60%的比例上缴,超过扣减总金额100%的部分按100%的比例上缴;(3)工业楼宇转让后,自完成转让登记之日5年内原则上不得转让,确需在5年内转让的,增值收益按增值收益额100%的比例上缴。工业楼宇的转让增值收益按转让工业楼宇的交易价格扣减该工业楼宇的登记价、转让时已按本办法第九条、第十条规定补缴的地价以及转让方受让该工业楼宇时已缴纳的相关税费计算。

  另外,为避免当事人利用“阴阳合同”规避上述规定,3号文第十五条借鉴深圳是现行二手房转让评估征税的有关做法,规定:转让工业楼宇的交易价格以转让工业楼宇的计税参考价格为基准进行确定。如果合同成交价格等于或高于计税参考价格的,以合同成交价格作为交易价格,否则以计税参考价格作为交易价格。工业楼宇的计税参考价格则由市政府确定的承担评估职能的非营利性机构负责测算,并经市财政部门、市地税部门确认后,供工业楼宇所有人查询。

  为了细化操作,《实施细则》第十六条、第十七条、第二十一条对增值收益收缴情形、缴交程序、扣减项目以及使用等问题进行进一步规定:(1)应缴交增值收益的情形。除城市更新项目中的两种情形外,所有工业楼宇转让都应上缴增值收益(包括初始登记后的首次进行转让);(2)计算增值收益的扣除项目包括:①工业楼宇的登记价(无登记价的,扣减所转让的工业楼宇分摊的地价和工程造价);②转让方取得工业楼宇时依法应负担并实际已缴纳的税费;③转让方转让工业楼宇时依法应负担并实际已缴纳的税费;④按照《办法》规定已补缴的地价款。(3)增值收益的收缴程序。工业楼宇转让增值收益,在税务机关收缴相关税费之后,由房地产登记机构按照《办法》及细则的规定收取。登记机构从政府收缴的转让增值收益中收取3%的代征费用。(4)收缴的增值收益的使用。工业楼宇转让取得的增值收益纳入国有土地收益基金专项管理,但优先保障土地整备项目的资金需求。


 
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