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国内主要城市海域使用和海洋环境保护情况调查报告
来源: 日期: 2014-12-10
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  为依法规范海洋保护、利用和开发,促进海洋经济健康发展,加快推进《深圳市海域使用管理条例》立法,将海洋管理工作纳入法制化范畴,我委相关工作人员及课题组前往天津、福建进行了考察调研,与两地海洋管理负责同志进行了深入交流,并实地考察了部分项目。在充分了解天津、福建两地海洋立法工作开展情况的基础上,对其海洋规划管理、资源管理、环境保护、海岸带开发与利用等方面的成功经验和做法进行总结,形成调研报告。现将考察情况报告如下:

  一、两地基本情况

  (一)天津

  天津市位于环渤海湾地区的中心地带,依托三北,腹地广阔,面向东北亚,是我国北方十几个省市的出海通道和对外开放的窗口。作为沿海开放的城市,天津依海而生、依海而兴,丰富的海洋资源、优越的气候环境和便捷的海上交通运输,为其发展提供的得天独厚的条件。

  天津市海岸线全长153.67公里,传统海域面积约3000平方公里,唯一的海岛——三河岛,位于永定新河河口。天津沿海地势平坦,属冲积海积平原,海岸为典型的粉砂淤泥质海岸,是海河水系和蓟运河水系的入海口,自北向南汇集9个河口及渠口。附近海域的潮汐为不规则半日潮,海水交换能力较弱。天津市海洋资源丰富,拥有我国最大的人工港天津港,附近海域石油天然气资源丰富,已探明石油储量超过1.9亿吨,天然气储量638亿立方米,其中大港油田和渤海油田是我国重要的沿海平原潮间带和海上油气开发区。盐田面积338平方公里,海盐年产量240多万吨,是我国最大的海盐产区之一。滨海旅游资源丰富,拥有滨海旅游景点26处,是距北京最近的海滨景区。邻近的渤海湾海域曾是重要的海洋经济水产物种的繁育区,渔业资源种类约有80多种,主要渔获种类有30多种。目前天津市已经形成了海洋交通运输业、滨海旅游业、海洋油气业、海洋化工业等十大海洋产业,占天津市地区生产总值的比重达33%。

  天津依海而兴离不开健全的海洋法律法规的支持,除国家层面立法外,天津市还出台了一系列地方性政策法规,包括《天津海洋环境保护条例》、《天津市建设项目环境保护管理办法》、《天津市海域环境保护管理办法》、《天津市海域使用管理条例》、《关于进一步加强海域使用论证质量管理工作的通知》(津海发[2011]145号)、《天津市建设项目用海规模控制指导标准(试行)》等。健全的海洋法律制度为天津市科学用海、合理用海提供了支撑,也促进了天津市海域使用管理工作的顺利进行。

  海洋功能区划制度实施以来,天津市各项海域使用管理工作有据可依,海域使用行政审批不断向科学化方向推进。根据《天津市海域使用管理条例》的规定,海岸线即为海陆管理分界线,实践中海洋部门和土地部门管理交叉情况很少出现。天津市严格要求一切海洋开发利用活动应当符合海洋功能区划,审批项目用海必须以海洋功能区划为基础。同时不断加强围填海管理,严格执行围填海计划,探索推进和完善区域建设用海规划的制度。在此基础上,天津市通过一系列政策完善了海域使用权权属管理制度,推进海域使用权招拍挂出让工作,积极培育海域使用权市场。近年来,天津市海洋环境保护工作发展迅速,陆源污染物得到一定程度的控制,并且通过逐步实施生态修复、海洋生物资源综合补偿措施、海岸带修复等一系列措施,逐渐形成了开发与保护修复相结合的趋势。

  (二)福建省

  福建省位于我国东南沿海,北承长江三角洲经济区、南接珠江三角洲经济区,与沿海各省(区、市)及香港、澳门和台湾地区经济联系密切,与东南亚国家交往方便,是两岸三地和两大三角洲经济区重要的前沿平台和纽带。福建省海域总面积13.6万平方公里(包括闽东渔场、闽外渔场、闽中渔场和闽南-台湾浅滩渔场),大陆海岸线总长3752公里,海岛2214个,其中面积大于500平方米以上的海岛1321个。沿海拥有丰富的港口资源、渔业资源、滨海旅游资源、盐业资源、砂矿资源和海洋能资源等。至2010年,福建省确权海域总面积2050平方公里,主要为渔业用海1237平方公里、造地工程用海201平方公里、交通运输用海81平方公里、工业用海70平方公里。据统计,2011年我省海洋生产总值达4420亿元,比上年增长20%,占地区生产总值25.4%,较上年同期提高0.4个百分点,海洋产业成为福建经济发展的重要支柱和新的增长点。

  为加强海域使用管理工作,福建省先后出台了《福建省海域使用管理条例》、《福建省渔港和渔业船舶管理条例》、《福建省海域采砂临时用海管理办法》、《福建省海域使用补偿办法》、《福建省海域使用权抵押登记办法》、《关于科学有序做好填海造地工作的若干意见》等一系列海域使用相关法规及规范性文件,沿海各设区市也出台了相关配套政策。相关制度的确立,促进了全省海域使用管理规范化建设,为海洋经济持续快速发展提供了制度措施保证。

  在海域使用管理方面,一方面,不断强化海域管理组织领导。2006年,福建省委、省政府出台《关于加快建设海洋经济强省的若干意见》,提出加快建设海洋经济强省的战略目标,成立了由分管副省长为组长,海洋与渔业厅、省发改委、国土厅、交通厅、水利厅、环保厅等16个部门为成员的海洋开发管理领导小组,负责全省海域开发与保护的管理工作。另一方面,通过突出规划先导,着力发挥海洋功能区划综合效能。福建省于2003年即完成《福建省大比例尺海洋功能区划》和沿海市、县(区)海洋功能区划编制工作。经2004年进一步修编,至2008年全省海洋功能区划体系基本形成,并于2010年再次启动了省级海洋功能区划的修编工作。此外,为加强海域使用区划规划体系建设,近年来,福建省政府及有关部门先后编制了《福建省海洋生态保护规划》、《福建省海洋环境保护规划》、《福建省湾外围填海规划》、《福建省海岛保护规划》等一系列海域管理相关规划。同时,通过构建省、市、县三级“图、文、表管理一体化”的现代化网络海域管理系统,并在全省布设14个地面视频监控点,及时掌握海域使用动态,不断提高海域使用管理决策的效率和科学性,夯实海域使用管理基础能力。

  二、两地的主要经验和做法

  根据《海域使用管理法》等相关法律法规,我国海洋管理实行国家、省及省以下政府分级管理,各级政府对海洋管理特别是海域使用的审批权限存在明确分工。省级以下政府部门只能在各自权限范围内对海域使用进行管理。尽管本次调研的天津、福建两地都是省级行政单位,与我市处于不同的行政级别,在海洋管理权限方面也存在很大差异,但两地经过多年的发展,在海洋管理方面积累了一些经验,对我市海洋管理制度构建仍具有重要的参考价值。

  (一)天津海洋管理的经验和做法

  1.海陆分界线管理方面

  天津市是全国首个把海岸线法定化的地区,其海陆分界线就是海岸线。2004年7月,根据国家海洋局的总体安排,天津市启动了海岸线修测工作。天津市海洋局本着尊重历史、解决矛盾的原则,经过3年多的细致工作完成了海岸线修测工作。修测过程中的多项数据已在05、06年滨海新区总体规划和土地利用总体规划修编工作中采纳和应用。此外,天津属于冲积平原,地势比较低,海岸附近基本上是人工构建的防护堤,自然形成的岸线比较少,仅占全部岸线的10%左右,所以在海陆分界线问题上很少涉及潮间带和滩涂的情形。2007年天津市制定出台了《天津市海域使用管理条例》,从法律上确定了海岸线为海陆管理分界线。以海岸线为海陆管理分界线也得到了海洋部门和土地部门共同认可,实践中基本上很少出现涉海事务管理权限交叉情况。

  2.海洋功能区划方面

  天津市海洋功能区划迄今已经做了两版,分别是《天津市海洋功能区划》(2003—2010)和《天津市海洋功能区划》(2011—2020)。在规划内容方面,2003年时天津市涉及海域使用管理的问题并不复杂,海洋环境保护、围填海造地、海域管理等问题比较单一,因此海洋功能区划的内容相对比较简单。2012年国务院批准了《天津市海洋功能区划》(2011—2020),其内容涉及海洋产业发展、海域资源利用、海洋环境保护与修复、围填海控制指标等诸多内容,并提出了规划期内天津市海域使用管理的各项任务和措施,不断健全海域使用权市场机制,切实落实海陆统筹方针。在规划层次方面,天津市除制定海洋功能区划外并没有其他涉海使用规划。这主要是基于以下两方面原因:其一,天津市的海域面积比较小,区划面积总共2000平方公里左右,在海洋规划层次方面并没有制定的太过复杂;其二,天津市海洋功能区划在实践中同时发挥了建设规划和产业规划两方面作用。比如在产业管理上,海洋功能区划中明确规定化工类项目集中在南港工业区、制造业集中在临港工业区、交通运输业集中在天津港区、旅游区做基础设施配套,既规定了海域使用管理的范围也明确了海洋产业方向,因此制定海洋使用规划意义不大。在规划使用方面,天津市海洋功能区划主要明确海洋使用管理和海洋环境保护的要求,并从海域开发利用的范围、海洋环境保护的措施等方面进行了规制。对于海域使用的具体强度、指标等,则主要参考土地方面的规划指标。当然也有比较特殊的地方,如滨海新区在成立的时候便将围填海等海域使用管理纳入城市总体规划范围之内进行规制。

  3.围填海造地方面

  天津市海洋局积极争取国家海洋局出台支持本市海洋开发的区域建设用海政策。据统计,近年来天津市已实现围填海面积近280平方公里,共167个用海项目获批,确权填海造陆面积102平方公里,保障了北疆电厂、中心渔港、邮轮母港、百万吨乙烯和千万吨炼油等一批重大项目的用海需求,成功推动了天津市及滨海新区的开发、开放。其中涉及围填海方面的做法领先于全国大部分地区,积累了较为丰富的经验。

  在围填海造地海域使用权证换发土地使用权证方面,天津市目前并没有比较明确的法规。实践中,填海造地工程完成之后,天津市海洋局需要组织竣工验收,海域使用权项目单位凭着海洋局的竣工验收报告到国土部门申请土地使用权证书。国土部门对于填海形成的土地统一纳入到土地储备,然后进行招拍挂出让,以确保土地资产的保值增值和严格遵守国家土地方面的法律法规。其中,围填海形成的土地纳入到土地整备只是将物权放到一个交易平台之上,从而顺利换到土地使用权证书。招拍挂价格需要专门的评估机构进行评估,以填海成本、地价、政府收益三方面为基础确定招拍挂底价。这一做法虽然一定程度上解决了海域使用权证换发土地使用权证的问题,但是也存在一定的风险,尤其是对填海人的权益保护方面。但目前并没有出现填海人最终没拿到围填海土地使用权的情形。实际上,国土部门将围填海形成的土地进行招拍挂的周期比较长(大约需要200多个工作日),所以天津市海洋局也正在探索更加快捷的方式。

  在区域建设用海方面,天津市目前获批的或者已经正在进行建设的区域建设用海主要有天津临港工业区三期工程区域建设用海、南港工业区区域建设用海、天津港东疆二岛区域建设用海等。区域建设用海范围内的围填海工程大多由政府负责,并委托一些大型的投资公司(国企)负责实施。至于区域建设用海范围内的具体项目,则主要由市政府引进。

  4.海洋环境保护方面

  天津市以海洋功能区划为基础制定本市的海洋环境保护和生态建设计划,完善海洋环境监测预报体系,合理规划海洋资源的利用布局,保护和改善海洋生态环境。具体做法包括以下几个方面:其一,始终坚持陆海统筹、河海兼顾,有效控制了陆源污染源,并着手实施污染物排海总量控制制度的研究;其二,严格控制新建高污染、高能耗、高生态风险和资源消耗性项目用海,不断建立健全海洋工程项目施工与运营期的跟踪监测和后评估制度,加强对陆源污染物排海、废弃物海洋倾倒、海上溢油等污染物的动态跟踪监测与评价,并建立了一套海洋环境突发事件应急机制;其三,严格执行海洋功能区环境质量标准,不同环境质量要求的海洋功能区间设置一定范围的缓冲地带,以实现环境质量管理的衔接;其四,不断加强对渔业水域和水产资源的管理和保护,尽可能减少海洋工程对渔业的影响,逐步建立了渔业资源补偿措施,并进一步探索海洋资源综合补偿措施;其五,天津市政府也制定和实施了海域海岸带整治修复计划,逐步开展功能受损区域的海岸及海域综合整治工程,有步骤的整治受损的海岸、海岛、河口生态系统。

  (二)福建省海洋管理的经验和做法

  1.海陆分界线方面

  福建省于05年就开始对海岸线进行实测、划定。在具体划定时主要以平均大潮高潮线为原则,并根据具体情况进行划定。在具体的操作中,海洋行政主管部门通过不断的与土地、规划、交通、港口等部门沟通协调,充分征求其他部门的意见建议,最终以平均高潮大潮线为基本原则确定了海岸线,并作为管理依据。进而在2006年通过的《福建省海域使用管理条例》第二条中明确,从法律上最终确定了福建省海陆分界线以平均大潮高潮线为标准。对于实践中出现的个别问题,则按照具体问题具体分析、尊重历史的原则,具体确定其为陆地或者海洋。另外,两次修订都获得了省政府的授权,因此也同时得到了土地管理等各相关部门的认可。

  2.海洋功能区划方面

  福建省除海洋功能区划外并没有制定其他涉海规划,目前执行的是《福建省海洋功能区划2011—2020年》。但是福建省沿海各市(县)人民政府除可以根据福建省海洋功能区划编制市(县)级海洋功能区划外,还可以结合本地区海域自然条件和社会经济发展的需要,对海洋功能区划做进一步细化,按海洋功能区划分类体系划分二级类功能区,并提出海域使用管理和海洋环境保护的要求。

  另外,福建省海洋功能区划制定得比较详细,省直有关部门和沿海各级人民政府在制定涉海发展战略和产业政策、编制涉海规划时,都需要征求海洋行政主管部门的意见。对于近岸海域,尤其是沿海土地利用总体规划、城乡规划、港口规划涉及海域使用的,都应当与海洋功能区划相衔接。

  3.围填海造地方面

  2013年1月,福建省出台《福建省填海项目海域使用权证书换发国有土地使用证实施办法》,其规定:“填海项目竣工三个月内,项目业主应依法向市、县国土资源或者林业行政主管部门提出海域使用权证书换发国有土地使用证或者林权证申请。政府组织实施填海形成的或者政府回购形成的建设用地,由政府土地储备机构申请换证”。实践中,按照海域使用权书上登记的建设项目分别确认其国有土地使用权:j项目为围垦、养殖、林业等农业用途的,确认为国有农用地使用权,不再补缴土地出让金;k项目符合《划拨用地目录》的,确认为划拨类国有建设用地使用权,不需缴纳土地出让金;l项目不符合《划拨用地目录》的,确认为出让类国有建设用地使用权,需缴纳土地出让金。填海形成的土地尚未确定具体项目的,确定为划拨类型国有建设用地使用权,直接换发《国有土地使用证》,注明“填海”。

  另外,根据《福建省关于科学有序做好填海造地工作的若干意见》(闽政[2010]11号)的规定,填海形成的土地确认为出让类国有建设用地使用权的,除工业项目外均需缴纳土地出让金,补缴的土地出让金金额按照市场估价扣除已经缴纳的海域使用金和实际投入的填海成本等费用计算。另外还需要与土地主管部门签订《国有建设用地使用权出让合同》,并由同级城乡规划主管部门依法出具《建设用地规划许可证》。

  对于围填海过程中的超填情形,省政府主要实行围填海指标控制,并在控制指标基础上,按照一定比例增加一定指标以应对实际围填海过程中出现的误差。实践过程中,经验收后,实际填海面积超过填海指标的,如果超过部分属于规定的误差范围,则由省海洋部门直接对原海域使用证进行变更登记。

  4.海洋环境保护方面

  福建省在海洋资源和海洋环境保护方面的做法主要包括四个方面:其一,2008年探索建立海陆一体化环保机制,由海洋部门与环保部门签订海陆一体化海洋环境保护协议,对环境保护规划协调、近岸海域保护、联合执法等方面建立合作机制;其二,各种海洋开发利用活动严格按照海洋功能区划合理布局,海洋工程、海岸工程建设项目的入海排污口和海洋倾倒区的选址严格按照海洋功能区划进行;其三,坚持陆海统筹,加强对陆源污染物排海、废弃物海上倾倒、海上溢油等污染活动的动态跟踪监测与评价。与入海河流水功能区存在交叉的海域,其保护目标按照就高不就低的原则,严格执行较高的水质标准。其四,各类工程建设可能对水产种质资源保护区和水生生物自然保护区造成影响的,应开展工程建设对保护区影响专题评价,并采取相应的保护和补偿措施,不断控制海湾及近岸捕捞强度,加强沿海防护林、红树林、滨海湿地保护与生态建设。其五,开展海域海岸带综合整治工作,制定和实施海域海岸带整治修复计划。

  三、完善我市海洋立法的有关建议

  通过本次考察,我们加深了对天津、福建两地海洋管理、立法的认识和了解。两地在海域精细化管理、保护和开发以及陆海协调管理方面的一些做法给予我们较大的启发。在开展我市海域管理立法过程中,应充分结合我市实际,从以下几个方面进一步构建完善适合我市的海域管理制度:

  (一)合理划定海陆分界线。根据陆海管理实际情况及需要,通过实地测量,按照尊重历史、尊重事实的原则,加强与土地、规划、交通、港口等部门沟通协调,合理划定海陆分界线,厘清陆海管理各自的范畴,解决陆海管理中的交叠、冲突或空缺问题,提高海域管理的精细化水平。

  (二)加强海域使用规划管理。在国家立法规定的海洋功能区划之外,探索构建具有地方特色的海域开发利用规划制度体系,明确海域开发利用强度的控制要求,合理布局海洋产业和海洋工程建设,为海域的精细化、有序开发利用提供规划支持。

  (三)完善填海造地转化机制。根据陆海资源管理的制度差异,按照陆海统筹的原则,结合土地使用管理制度与海域使用管理制度之间的制度差异,充分发挥陆海统一管理的大部制改革成果,根据围填海造地形成土地后将开展的具体项目的性质,构建与划拨用地、协议出让用地、招拍挂用地相适应的海域使用权与土地使用权的转化机制,建立完善协调、可行的海域向陆地转化的衔接机制,为海陆资源的统筹开发提供制度保障。同时,加强围填海管理,对于违法未填海行为,按照有利于海洋环境保护、有效惩戒非法围填海的原则,灵活采取罚款、恢复原状、没收违法填海土地等多种方式,对违法行为人和围填形成的土地进行处理。

  (四)建立市场化的海域使用权流转机制。遵循市场经济的发展要求,建立海域使用权的一级市场和二级市场,探索海域使用权招拍挂运作机制,建立海域使用权转让、抵押、出租以及作价入股等完善的二级市场流转机制,实现海域使用权的市场化配置,提高海域资源的使用效益,形成有序的海域使用权流转市场。

  (五)建立完善海上构筑物管理制度。根据海上构筑物建设管理的特殊性,借鉴陆地建筑物建设管理的做法和经验,探索建立海上构筑物规划控制、施工管理、竣工验收、产权登记等管理制度,为海上构筑物的市场化流转奠定基础。

  (六)建立海岸带的综合管理机制。从海岸带的自然环境与自然资源现状出发,根据我市经济与社会发展的需要,统筹兼顾,综合部署,合理划定海岸带,并通过规划、土地、海洋、建设、环境等各相关部门的整体联动,对海岸带进行综合性、精细化管理,在制度上、空间上实现陆海资源的统筹管理。

  (七)加强海洋环境保护,探索建立海洋环境保护综合管理机制。加强海洋环境保护规划管理,建立综合性的海洋环境保护规划与自然保护区、特别保护区等特定区域保护规划相结合的海洋环境保护规划体系,加强海洋环境保护的空间管制,科学控制、指引海洋资源的开发力度和方向,确保海陆资源的可持续开发利用;加强与环保部门的沟通协调,探索建立陆海环境保护管理、执法以及环境质量控制标准统一协调的管理制度,形成联防联治的陆海一体化管理制度;结合我市海洋环境保护实际,根据国家《海洋环境保护法》等相关法律法规,进一步制定完善陆源污染防治、近岸工程污染防治、海洋工程污染防治、海洋倾废和船舶及其有关作业污染防治等海洋环境保护制度,确实提升海洋环境保护水平,完善陆海统筹制度体系。


 
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