当前位置:
国外立法评估制度的历史和现状
来源: 日期: 2015-07-17
【字号 】 【内容纠错

  立法后评估在我国是一项比较新的制度,以往并无系统成熟的理论,其研究除理论探讨之外还有另外两条途径:一方面,立法评估在国外已经经过了较长实践的研究和实践,作为该项制度事实上的“制度母国”,应当充分考察其经验,对其制度历史、理念、社会背景、现状、配套制度等问题进行全面系统的了解和深入的把握,促进我国立法评估制度的完善和发展;另一方面,作为立法评估重要内容之一的立法后评估在我国已经进行了一系列实践,相应的评估程序和方法完全可以为深圳市立法后评估所用,其经验和教训值得挖掘和借鉴。鉴于此,下文将对德国、欧盟、美国、日本等国外进行立法评估的经验进行研究,力图发现其中蕴含的规律,进行借鉴。

  一、 德国的立法评估制度的历史和现状

  德国上世纪70年代在制定新法律和清理修订原有法律的过程中引入了立法效果评估制度,由法规评估委员会和执行成本评估委员会具体负责。作为提高立法质量的重要手段,德国的立法效果评估主要有三种形式:一是立法项目计划的事先评估;二是法律制定过程的立法效果评估,又称为伴随性评估;三是在法律法规实施后的效果评估。相对而言, 德国政府更注重法律实施前的预评估。目前, 德国在立法预评估方面已建立比较完善的评估体系,其主要内容是:确立立法目标,是否已采取正确方法来保障政策性目标的实现,法律法规实施后,对计划外目标的影响和作用;伴随性评估受法律时效性限制 ,成果不很突出;实施效果后评估体系正在逐步建立和完善之中。下面简要介绍德国进行立法成本和效益评估的基本方法和程序。[1]

  其基本方法为,首先,确定立法的目标和作用。对于法规的作用和影响,需要评估:(1)是否会取得较好的经济效益;(2)对环境造成的影响和变化;(3)该立法是否有较高的技术要求;(4)立法活动是否会在大范围内引起公众震动;(5)是否与现有法律法规存在矛盾或冲突, 是否引起法规体系的变化。

  其次,进行新法规的必要性论证。必要性论证是要说明说明新立法律法规所确立的制定目的和管理目标是否只有颁布新法才能实现,是否有其他替代性解决方案。对此,一般要考虑3个方面的问题:一是现行法规规定是否对此有限制和冲突;二是如果不立新法会存在什么问题;三是若制定并实施新法,会给社会生活带来什么新变化。

  再次,提出替代性解决方案。如果对立法必要性的论证提出了更好的替代性方案,就停止立法;如果没有,也应当在立法之外附带备选方案。提出替代方案的一个重要方式是征求专家和社会各阶层人士的意见,一般采取两种方式征求意见:一种是由具体制定法律的联邦部门负责人向联邦政府申请举行听证会,另一种是由具体制定法律的联邦部门组织专家讨论。

  最后分析成本和收益的关系,提出评估报告。效益可表述为Z=V- C。式中Z为立法效益;C为立法成本;V为社会财富。当V≤C时,Z≤0,立法项目没有效益;当V>C时,Z>0,立法项目有效益。具体而言,立法成本C包括立法过程成本、执法成本和执行成本;社会财富V是指立法所带来社会财富的增加,包括经济效益和社会效益;立法增加的社会财富V与立法成本C的之间的差值,就是立法效益Z。

  其基本程序为:(1)筹划:首先是确定检验标准,核心的检验标准包括目标的实现程度、成本的变化情况、成本—效益效应以及规范的可接受性、可行性和副作用;其次是确定评估范围,即确定对规范的哪些部分进行考察;再次是设定与检验标准有关的可供衡量的推理,确定采集数据的时间与地点,选择采集数据的方式并做好方案构想和组织上的准备。(2)实施:进行数据采集和有关资料收集、调查、报告,并召开有专家和规制对象参加的研讨会。(3)评价:运用内容分析程序或者统计分析程序对不同性质的调查数据进行比较性分析与评价,并对其结果进行比较,按照所选择的检验标准对法律的质量进行评价。在评价过程中,应注意目标的实现是否达到预期的程度,副作用和成本的变化情况是否可以接受,规范的流程是否可行,规范能否被接受,该法律所依据的作用模型是否与实际相符。根据评价结果,可以建议修改或者废止被考察的法律并设计新的立法项目框架,也可以建议继续进行原有立法项目。

  德国联邦政府认为,立法效果评估作为优化立法的程序,它能够做到:第一尽可能多地搜集信息;第二增强立法过程的透明度,让更多的规制对象参与到立法过程中来;第三使法律制定的程序更为合理。通过评估,可以降低法律的总数目,节约稀缺的立法资源,同时增强法律规范的可遵守性和可执行性,为政府决策及其立法行为合理化提供帮助。

  二、 欧盟的立法评估制度的历史和现状

  欧盟立法评估工作始于2005年,根据欧盟委员会、欧盟理事会和欧洲议会共同制定的“影响评估指南”(Impact Assessment Guide1ines),共同体认为“影响评估”(简称IA)是形成委员会法案的关键步骤之一,其作用在于辅助决策过程而非取代之。影响评估包括了为待解决的问题及目标定性、形成待选择的解决方案、分析解决方案带来的影响、比较各个方案、概括决策的监督和评估手段等内容。[2]这说明欧盟(欧共体)的立法评估具有明确的目的,其制度设计值得借鉴。下面从欧盟立法评估的主体、标准、程序和内容等方面做简要介绍。

  首先,欧盟立法评估的主体和对象。其参与主体为提出法案的职能部门(负责从利益相关者及有关专家处收集、准备相关信息)和委员会秘书处等其他部门(负责协调相关工作);[3]实施主体为内部机构协调小组(Inter-Service Steering Group,简称ISG)和影响评估委员会(Impact Assessment Board,简称IAB),专门负责立法评估工作的实施。[4]在评估对象方面,鉴于既得权力原则,欧盟立法评估的对象仅限于具有法律约束力的法律法规,而不包括行政决策、具有社会影响力的白皮书等政策影响评估内容。[5]欧盟委员会2001年的持续发展战略(COM(2001)264final)中指出,为了更好地实现里斯本战略的目标,进一步提高欧盟监管市场的能力,所有涉及政府与市场的重要的立法、条例、规章、指令等议案,都要进行经济的、社会的、环境的潜在影响的评估,分析其成本和收益或者成本有效性。

  在评估标准方面,欧盟的立法评估制度更多的是从社会法学派的视角来看待一项立法行为。欧盟委员会、欧盟理事会、欧洲议会三个机构行使各自权力,确保立法质量的提高,更好地提高社会的净福利。因此,欧盟立法评估制度坚持的是实效性标准。[6]其评估目标可以总结为SMART五项原则,即(1)具体(Specific):应当为所有人理解,不能导致其他不同的理解。(2)可估量性(Measurable):应当用一种可以衡量的方式来界定未来预期的状态,使得目标能否实现可以被证实。这些目标或者可以被量化,或者可以进行基于一定的描述或用计分方式分级。(3)可接受性(Accepted):被那些有责任实现目标的人所接受。(4)现实性(Realistic):目标必须现实,使影响评估的负责人觉得有意义。(5)时效性(Time-dependent):必须有明确的截止日期作为时间限制。[7]在这一目标指引下,欧盟形成了四种分析方法,第一,成本收益分析,第二成本有效性分析,第三,敏感性分析,第四,风险评估。[8]

  在评估程序方面,“影响评估指南”涵盖了评估启动、开展、审核、公布和回应等流程,评估分为13个主要步骤,包括:(1)划定评估时间表和路线图;(2)设立评估支持小组(IA support unit)并保持全程密切合作;(3)设立影响评估指导小组(IA steering group)并将其引入全部评估过程;(4)向利益相关者采集信息,向专家咨询意见;(5)进行影响评估分析;(6)呈介评估调查结果;(7)呈介影响评估报告和影响评估委员会(IAB)出具的执行概要;(8)根据影响评估委员会的建议完成评估报告;(9)将评估报告和影响评估委员会的建议连同法案一起呈送内部机构协调小组(ISG);(10)将评估报告、影响评估委员会的建议、执行概要和法案呈送欧盟委员会委员;(11)将法案连同评估报告、执行概要交送其他相关机构;(12)在欧盟网站上公布评估报告最终版本和影响评估委员会的建议;(13)根据欧盟理事会和欧洲议会的要求,或因为发生新情况,欧盟委员会可以考虑进一步修改评估报告。[9]

  从内容角度看,欧盟立法评估主要包括商业影响评估和环境影响评估;前者主要评估法案可能对欧盟经济环境带来的各种消极或积极影响,目的在确保法案不会对商业行为带来不必要的行政负担、说明宏观经济影响和保证中小企业的发展;后者主要关注法案可能对自然环境造成的影响,包括空气质量、水质及其源头、土壤的质量和来源、气候、可再生和不可再生的资源、自然环境和动植物的多样性、土地利用、废弃物的生产和循环利用、对环境破坏危险的可能性和范围、交通和能源的利用、企业行为对环境造成的影响、动植物健康和饲料喂养安全等13项内容。[10]根据评估的需要,在经济、社会、环境三个方面设定了35项指标。[11]

  欧盟立法评估具备了体系的完备性,对立法过程能够进行完整的前瞻性和回溯性评价,在促进立法决策过程的透明性与公开性、促进内部沟通与外部交流、提高立法质量方面取得了显著的成效。但是,其依旧存在机构间协调性不足、对法案涉及的各种方案缺乏深入分析、立法者对评估结果缺乏信任等问题。其经验和不足都是值得今后我们在开展立法后评估时重点借鉴的。

  三、 美国的立法评估制度的历史和现状

  美国的立法成本和效益评估是最早实行的立法评估形式之一,实际上,监管影响评估制度最初就产生于美国。[12]上世纪60年代美国开始对行政立法的效益进行评估,在评估目的方面是为了解决传统的“管制型”政府造成的机构膨胀、效益低下等问题,开启“放松管制”的改革。美国立法评估的最大特点就是积极采用经济学和经济分析法学的方法对行政立法进行评价,并尽可能地将各种指标数据化。实际上,成本与效益的分析要求本身就提出了行政干预的合理性问题,即行政机构即使有法定权力,也必须在法定权力范围内选择最有利于社会资源最有效配置的方案,从而减少浪费,实现公共利益最大化的目标。下面从评估主体、对象、指标构成、程序和方法等角度对美国的立法评估进行分析。[13]

   美国立法评估的主体包括行政机构本身、联邦预算和管理局(OMB)、总审计署、总统和国会等。由行政机构本身提交立法成本效益评估报告并将报告提交至联邦预算和管理局和总审计署审核;总统设立了包括预算和管理局局长在内的13名顾问,对立法案和成本效益评估报告进行监督;国会主要负责对立法案进行审核,目的是控制行政机构滥用权力制定规章和控制行政经费膨胀。

  美国立法评估的对象为“主要规章”(major rule),即“是指在规章中可能导致下列后果的任何一种管制行为:(1)年度经济影响在1亿美元或者以上的管制行为,或在实质上对经济、经济部门、生产力、竞争、就业、环境、公共健康、安全,或州、地方和部落政府、共同体产生反面影响的管制行为;(2)造成了严重矛盾,或者干预其他机关已经执行或者计划的管制行为;(3)实质改变了资格授予、拨款、使用权费或贷款项目的预算效果及其中接受者的权利和义务;(4)在法令、总统优先权或本行政命令所确定的原则之外所滋生的新的法律或政策问题”。

  美国政府为立法评估规定了细致的指标测度,分为经济规制成本、社会规制成本和文牍规制成本三个大类。其中经济规制下设置了产品价格、能源价格、服务价格、市场准入、工资水平等7项指标;社会规制下设置了污染、道路、养老、迁徙、就业、卫生、工作环境等12项指标;文牍规制则通过将政府实施管制所需的时间折合为小时总数再乘以工时货币价值得到成本数据。[14]具体成本通过计算类目下的实际支出和直接成本得出。实际支出是指联邦政府机构的预算内支出,可以根据拨款情况来计算联邦政府的支出总额和地方各级政府的的拨款总额。直接成本是指没有经过预算拨款的情况下为了执行和服从规章规定的支出,包括联邦、州政府机关和企业、私人的支出。此外,政府还根据立法案的具体对象、要求和目标来估算规制收益。在程序方面,主要分为5个步骤:(1)识别立法目标;(2)调查论证立法的必要性;(3)收集备选方案信息;(4)根据指标分析确定各方案优劣评级;(5)形成评估报告和方案决策。

   数据化和精细化的评估方法是美国立法评估的最大特色,最值得借鉴。美国立法评估充分采用经济学工具对立法案的成本和收益进行统计梳理,并使用经济分析法学的方法来进行分析。美国行政机关对规章制定成本的分析方法有:(1)经济计量分析,直接估算产出市场或用生产函数去测度规制变化的影响;(2)支出测算研究,依靠对企业或公司的调查来判定规制的成本;(3)工程成本分析,直接计算安装设备的新增成本,并根据设备质量的改变而调整;(4)生产率研究,用图表方式说明一段时间内实际的生产率变化与没有其中一项或更多的政府规制时可能发生的生产率变化之间的差异;(5)一般均衡分析,用一般均衡模型考察完全竞争的市场对一项新政策的反应。对管制收益的测算方法包括:(1)征询受管制人愿为制度改变所支付的金额;(2)统计测算人们实际支付的金额。[15]这套评估方法的特点就在于将立法过程中涉及的各项因素高度量化,并以成本和收益这两种标准作为归依和凭据,以此评价立法案的影响。

  美国的“成本—收益”式立法评估具有提高行政效益、转变政府工作观念、增加公众对决策的参与等优点。但与此同时,由于成本和效益的评估标准只重视客观事实,却忽略了法律的价值属性;此外,这种评估方法只能对有形的成本和收益进行评估,过度的以货币作为量化手段导致评估对象只能为经济性质的、有形的、可用货币测量的立法法案,无法将许多产生无形社会影响的立法案纳入其中。美国的这类立法评估所采用的方法是值得我国开展立法后评估大力借鉴的,同时也应当通过与其他评估方法的有机组合尽量消除其缺陷。

  四、 日本立法评估制度的历史和现状

  日本于20世纪90年代开始“事业评估”、“行政评估”、“政策评估”,其都涉及政府行政的立法质量评估。在日本,立法后评估首先起始于一些地方,在地方试点成功后,中央政府逐渐采纳。2002年4月日本政府通过《行政机构实施评估政策有关的法律》,确立了中央行政立法质量评估制度。此后,日本的文部科学省、国土交通省等省厅及地方自治体都全面开展政策评估活动,对各种形式的行政立法进行了系统评估。因为每次评估的对象、目的、意义等不同,不同的评估主体所设计的评估标准也有差异,但基本都围绕法律政策的必要性、有效性、效益性以及实施状况设计评估指标。接下来从总体上对该制度的评估主体、程序、方法、指标等作系统考察。

  首先是日本立法后评估的主体。(1)内阁及政府各部、地方自治体政府部门。日本立法后评估首先在部门内进行,由各政府部门成立独立的评估机构(有的成立独立的行政评估委员会,有的成立第三者委员会)对其法律政策进行评估。( 2)行政评价局。设立于总务省的中央行政评价局对每一个内阁办公室及政府各部门法律政策的必要性、效益、效果、公平性以及优先顺序作出评估,设立于地方的行政评价局分支机构对地方的政策评估进行二次评估或再评估。(3)独立行政法人评估委员会。设立独立行政法人是“政府按市场规律将一些本来由政府承担的公共事务让位于民间,并使民间机构自负其责的做法”。本来成立行政法人评估委员会是为了对独立行政法人的政策实施情况进行评估,但其后来成了重要的相对独立的政策评估机构,如日本文部省也吸收独立行政法人评估委员会进行法律政策评估。(4)政策评价和独立行政机构评估委员会。该委员会于2001年1月成立,从全国专家、学者和名望较高的人中选出5000名作为委员,由总务大臣认可,担当行政调查、行政监察方面的工作。[16]

  其次,日本立法后评估的对象。从日本立法后评估制度的实际运作来看,其主要以政府行政立法所确定的政策为评估对象。日本现行行政立法体系包括中央行政立法和地方行政立法,中央行政立法有这样一些形式: (1)政令,指内阁经内阁会议制定而由天皇公布的行为规则; (2)府、省令,是由内阁总理大臣、各省大臣就其主管的行政事务制定的行为规则; (3)外局规则,是由外局首长依其他法律规定发布的命令; (4)独立机构的规则,指由人事院或会计检察院等独立行政机构依其权限发布的命令;(5)告示、指示、通知。日本《行政组织法》第14条规定:“各大臣、各委员会及各厅长官就其机关职掌事务,为命令及指示起见,得对其所属各机关及职员发布指示和通知;有公告之必要时,得发布告示。”地方行政立法即地方自治立法,是地方公共团体根据其自治权制定的法规性规定,包括两种形式:条例和规章。这些政府立法有时作为独立的评估对象,如政策评估中涉及政策的政府规章就可以作为独立的评估对象;有时是附带的评估对象,如在评估行政事业过程中对涉及行政事业政策的政府规章就只进行附带性的评估。

  日本立法后评估的程序。日本立法后评估一般经过三个阶段:准备阶段、实施阶段、结束阶段。准备阶段的主要任务包括:确定评估对象(实质上是解决评估什么的问题);制定评估方案,详细阐述评估对象,明确评估的目的、意义和要求,确定评估标准,说明评估的时间、地点、工作进度、评估经费的筹措和使用等问题;挑选、培训评估人员等。实施阶段的任务包括:利用各种调查手段全面收集法案实施的各种信息,综合分析各种信息,作出评估结论等。结束阶段的主要任务是处理评估结果,撰写评估报告。这里以日本文部省的立法后评估为考察对象,概括出一般的评估程序:(1)确定评估主体。文部省确定独立行政评估委员会为唯一的被推荐的评估委员会机构。(2)培训评估人员。参加评估的主体通过进修,了解和把握评估的任务、意义、手段等知识。(3)明确评估措施。由行政评估委员会参照其他评估主体如独立法人评估委员会的评估措施,制定出适合某规章评估的具体措施。(4)设置评估目的。目的主要是把握规章的效果,明确其必要性、有效性、效益性等,并将结果反映在以后的规章方案的制定上。(5)设置评估目标。一般根据规章的立法目的设置多重目标,结合评估目标考察规章的实施状况。(6)通过调查等方式考察评估对象的目标完成情况。(7)评估结果的运用。评估主体对规章进行评估后,要形成评估报告,对规章存在的问题进行分析,得出规章应进一步完善或废止的结论。

  再次,日本立法后评估的指标。(1)结合地方自治体从过去到现在的实际成效数值和未来的目标值概况,能够清晰地了解政府某些政策领域的现状和目标;(2)了解在讨论和评价政府政策的时候,自治体现有的居民、议会、公务员及新闻工作者习惯采用的标准;(3)能够根据政策目标达成度,对政策目标恶化及目标值落后的领域进行合理预算,并对政策资源进行优化和重点利用;(4)能够使政策目标更为清楚,并促使行政管理当局将以“预算获得”为导向的管理模式转换为以“成果对策”为导向的管理模式;(5)针对不能实现的政策目标,能够清楚地说明不能实现的理由及相关主体应该承担的责任,并提出加强实施的策略。[17]因为评估的对象、目的、意义等的不同,不同评估主体设计的评估指标也有差别,但基本围绕“法律政策的必要性、有效性、效益性以及实施状况”来设计。如东京都针对福祉、安全、环境能源和垃圾废品再利用、产业情报化、雇佣劳动和消费生活、都市基础设备、居住环境、社会老年化、教育学习、男女平等与人权、国际交流11个不同领域,精心选择了229个评估指标;文部科学省设计了九大类45项指标,对文部科学省的有关规章制度实施评估。

  最后,关于日本立法后评估的方法。评估方法的采用往往与评估对象的目标相联系,如关于公民满意度的调查多采用调查问卷法。日本青森县在1999年5月至6月从全县居民中抽取了5000人作为调查样本进行民意调查,从政策市场化的观点出发,又对调查结果逐个进行追溯和彻底分析。日本国土交通省在对《城市铁道建设应有状态 》进行评估时,“对在三大都市圈和地方中枢都市圈居住的约7000人进行了调查,从而了解到人们对经过约20年努力所取得的工作成果的评价和对当前服务水平的满意度”。[18]日本青森县也采取了部门调查和专家访谈的方法,充分展开民意调查,然后汇总调查结果来规划和制定政策。实际上,评估方法的采用是多元的,《政策评估法》也没有明确规定用什么样的方法,评估主体可以根据评估项目采取灵活多样的方法。

  五、 国外立法评估制度的经验总结

  (一)系统的立法评估体系

  国外的立法评估制度已经发展多年,其立法评估体系已经较为系统、成熟,多数国家建立了立法前评估和立法后评估两种评估形式。例如德国,德国构建有立法预评估、立法过程中评估和立法后评估,在立法预评估方面已建立比较完善的评估体系,其主要内容是:确立立法目标,是否已采取正确方法来保障政策性目标的实现,法律法规实施后,对计划外目标的影响和作用;伴随性评估受法律时效性限制 ,成果不很突出;实施效果后评估体系正在逐步建立和完善之中。英国的立法评估体系很大程度上依赖“法规影响评价体系”(Regulatory Impact Assessment简称RIA),RIA是对现有法律法规的影响以及拟订立的方案中的新规制措施的可能影响(如经济、环境等方面)的一种系统评价方法,RIA指导规定每个法律、法规、政策选项的所有的成本和收益都要考虑,包括环境和社会的成本和收益,以及分配影响,成本和收益应当尽可能地量化,但评估技术的选择则可以随着具体的案例而不同。此外,国外的立法评估与法律文件的“立、改、废”紧密衔接。例如英国,它的立法后评估将评估结果与评估信息相结合,通过评估考察立法中存在的问题与成就,并将评估结果运用于后续的改废工作中,对立法的改进起到积极作用。在实践中,许多政府都试图将绩效测评与发展和制定包括预算在内的政策过程相连接。[19]美国的规章评估是规章制定过程中的一个环节,通过比较预评估与规章制定后评估的结果,可以更好的发现规章中存在的问题,以及时地、有针对性地改进立法。

  (二)独立的立法评估机构

  在美国,总统下设有预算管理办公室,办公室内设有信息和规制事务办公室,专门评估立法建议。在日本,立法评估主体包括内阁及政府各部、地方自治体政府部门,立法后评估首先在部门内进行,然后再由行政评价局、独立行政法人评估委员会、或政策评价和独立行政机构评估委员会对立法进行评估。在加拿大,其1982年的《情报公开法》中规定议会作为立法后评估的主体。为了确保法律的顺利实施,加拿大在议会内还特别设置了监察委员会负责对该法正常运作的监督职责。监察委员会每年要向情报专门委员会提交该法实施状况的年度报告,并每三年一次对该法实施状况的改善及个别条款的修订提出意见。没有独立的立法评估机构,再好的制度也不能保证评估结果的客观性与公正性,或者即使有客观公正的结论,也不能让公众信服和接受。因此,有的国家建立独立的评估机构,这不仅能够保证评估结果的客观性与公正性,还能够保证评估结果的质量与公众的接受。

  (三)专门的法律支持

  1978年卡特总统在12044号行政命令(Improving Government Regulations)中要求行政机关在制定重要的法规时必须进行成本效益分析。后来这一做法在卡特之后的里根时期得到延续并被强化。1993克林顿时期,美国政府出台了《1993年美国政府绩效与结果法案》,该法案对立法目的、绩效评估的程序等做了较为详细的规定,规范了规章评估以及成本效益评估的程序。同年9月30日第12866号行政命令公布《规制计划与审查》。20世纪90年代,联邦国会通过了7部法律,修订或重新确认了7部法律,以建立一个相互关联的立法网络,可以说构建了美国立法后评估的制度体系。2000年修改的“良好规制原则”和2001年生效的《规制改革方案》是英国立法后评估制度的成熟标志。德国联邦政府于2001年颁布了《立法效果评估手册》,对立法效果评估的方法和程序都作出了详尽的解释,用以协调和平衡联邦政府各个部门的立法后评估工作。[20]作为日本立法后评估制度成熟的标志的《行政机构实施评估政策有关的法律》也早已从2002年起开始施行。各国立法后评估的成熟、成功与他们的统一立法规制有着莫大的关系,而我们在摸索立法后评估制度的道路上没有国家层面的法律规制,只有国土资源部有相关的评估规则,因而国家层面的法律、法规和地方法律文件亟待出台,以引导立法后评估工作的顺利施行。

  (四)成本效益评估方法

  成本效益分析方法主要为美国所采用,成本即制定规章所耗费的经济等方面的代价,效益即规章的实施给社会带来的经济、环境等方面的好处,通过比较成本与效益来确定规章是否有存在、修改或废止的必要。成本效益分析方法的优点在于其定量分析,结论更加准确、客观、可靠。成本效益分析方法的实施,改变了行政机关的工作方法,一定程度上提高了行政效益。同时,成本与效益分析方法的全面实施, 也改变了行政机关的工作观念,政府在进行任何行政决策时要考虑其成本与效益, 不计成本或不考虑效益的做法都会行不通的。此外,成本效益评估方法也提高了公众参与的积极性,提高了决策的质量。但是美国对其适用相对来说是有一定范围的,主要是对政府的许可证、关税立法以及价格等经济规制使用成本效益这一方法,对以保护公民身体健康、安全的社会规制不采用或者不直接采用这一方法。如果对所有法律法规都采用成本效益方法就会产生对立法价值的漠视,导致许多法律追求经济效果而不考虑法律效果和社会效果。英国立法后评估将成本效益评估方法运用到所有政府规制的评估过程中,已经导致评估利益化现场的出现。除此之外,成本效益方法对信息的收集要求严格,所以在实践中不能进行大范围推广,也具有一定的局限性。

  (五)评估对象分类

  日本立法后评估的对象分为两类:一类称为独立的评估,此类评估专门针对立法的实施情况和效果;另一类是附带性评估,即在考察某项事业的时候,就该项事业所依据的相关规章也附带进行评估。第一种类型主要针对某特定的法律法规;第二种类型的评估面向某一领域的法律群。前者称为“单一性评估”,后者称为“类型化评估”,两种方式交替使用既可以解决评估对象的针对性问题,又解决了不同位阶的法律衔接。美国也根据评估对象的不同将评估分为正式评估和非正式评估。在日常的工作中,非正式评估的方法使用更加广泛,在法律法规、总统命令、司法诉讼的强制下进行的评估是一种正式评估,而非正式评估则是由行政机关的内部工作人员在日常工作中发现了问题,或者一些组织机构、利益集团及公众提出投诉而引发的评估。在规章执行过程中发现问题是启动评估的关键,这种非正式方式启动的评估由于比正式评估更加简便且有针对性,在日常生活中得到更加普遍和广泛的使用,效益极高,有利于实践中的问题得到更高效,更有针对性的解决。

  (六)重视公众参与

  评估过程中公众参与机制的引入为各个国家规章评估制度的发展完善注入了强大的动力。公众的参与包括两方面:一是公众作为立法后评估主体参与评估过程的,其意义在于他是评估信息来源的提供者,而且也是评估过程中磋商阶段的重要主体,与利益相关者的磋商是影响立法评估成败的因素之一。二是把公众的满意度作为立法后评估的重要标准,把公众关心度高的法律的实施效果以及相关的法律法规进行详细的、系统的分析和评价,用以决定立法的立、改、废。美国的行政程序法明确规定公众可以提起修改或者废止规章的建议,各个部门也在自己的内部文件中规定在评估过程中需要采取的吸收公众意见的方式, 如组织听证会,发布公告,召集利益相关人座谈会等。英国在最初开展立法后评估制度时,评估的主体主要是政府部门、特别政府机构。随着新公共管理运动倡导的“顾客导向”思想的渗透以及对政府日常管理方式的影响,公众参与规章评估的行为逐步走向制度化,公民可以对政府规章提出意见与建议,且公众的评论对规章的改废具有约束力。在日本,立法后评估中也有公众参与的制度,体现在依据市民的满意度来立改废某项法律。评估内容中,除了规章的实施效果以及被执行程度,还包括规章是否满足了市民的需求等内容。

--------------------------------------------------------------------------------

  
[1] 魏明,张雅萍:《德国立法成本效益分析与评估体系》,载《水运科学研究》2007年第3期。

  
[2] European Commission,Impact Assessment Guidelines,SEC(2009)92。

  
[3] European Commission,Impact Assessment Guidelines,SEC(2009)92。

  
[4] 王保民,崔东晓:《欧盟立法评估制度研究》,载《行政与法》2011年第5期。

  
[5] 王保民,崔东晓:《欧盟立法评估制度研究》,载《行政与法》2011年第5期。

  
[6] 王保民,崔东晓:《欧盟立法评估制度研究》,载《行政与法》2011年第5期。

  
[7] 张芳雪:《中国的立法评估路在何方——欧盟方法的评析和借鉴》,载《牡丹江大学学报》2011年第1期。

  
[8] 席涛:《欧盟监管:一个制度性分析框架》,载《经济理论与经济管理》2006年第9期。

  
[9] European Commission,Impact Assessment Guidelines,SEC(2009)92。

  
[10] 王保民,崔东晓:《欧盟立法评估制度研究》,载《行政与法》2011年第5期。

  
[11] 张芳雪:《中国的立法评估路在何方——欧盟方法的评析和借鉴》,载《牡丹江大学学报》2011年第1期。

  
[12] 赵晓琦:《有关立法评估的理论文献综述》,载《新财经(理论版)》2011年第8期。

  
[13] 汪全胜:《美国行政立法的成本和效益评估探讨》,载《东南大学学报(社会科学版)》2008年第10期。

  
[14] 席涛:《美国政府管制成本与收益的实证分析》,载《经济理论和经济管理》2002年第11期。

  
[15] 汪全胜:《美国行政立法的成本和效益评估探讨》,载《东南大学学报(社会科学版)》2008年第10期。

  
[16] 王林生、张汉林:《发达国家规制改革与绩效》,上海财经大学出版社,2006年版,第155页。

  
[17] 王林生、张汉林:《发达国家规制改革与绩效》,上海财经大学出版社,2006年版,第156页。

  
[18] 龚深弟:《日本实施政策评价工作——〈城市铁道建设应有状态〉评论概要》,载《现代城市轨道交通》,2006年第2期。

  
[19] 卓越:《公共部门绩效评估》,中国人民大学出版社,2004年版,第255页。

  
[20] 乔晓阳:《中华人民共和国行政许可法释义》,中国物价出版社2003年版,第104页。


 
 相关文档: