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2011年全委系统工作会议第一阶段龙岗分会召开情况报告

日期: 2011-04-19    来源:

  为深入贯彻落实全市城市发展工作会议精神,按照委的统一安排,于4月18日,在龙岗管理局,由郭仁忠副主任主持召开了全委系统工作会议第一阶段龙岗分会,重点讨论“推进土地管理制度改革,创新土地管理模式”。段启武副总师、监察效能处、土地利用处、地政地籍处、测绘处、龙岗管理局、交易中心、地籍测绘大队参加了会议。在本次会议上,课题组作了《深圳市土地管理制度改革工作简介》的主题报告,从宏观、全局、超前的角度阐述了深圳未来土地管理制度改革的方向和主要抓手;龙岗管理局作了《龙岗区非农建设用地规划和土地利用管理制度探索》的报告,从微观、区域、现实的视角阐述了龙岗区当前土地管理的难点与突破的新路子;参会的处室负责人,结合自身的管理职能和工作体会,均作了精彩的发言。本次会议紧扣会议主题、效果明显,充分体现了务虚与务实、创新与发展的特色,听到了不少同志们发出肺腑之言和真知灼见,充分说明参会各单位对会议的高度重视。会议的成果体现在以下几个方面:

  一、强化土地管理制度改革和创新土地管理模式必要性和紧迫性的认识。

  会议认为,深化土地管理制度改革是创新城市发展的主要机制之一,做好此项基础工作对保障规划的实施、促进城市发展具有重大的意义。当前,随着我市经济社会的发展,一些土地管理制度和管理方式已不适应发展的要求,出现了一些迫切需要解决的矛盾和问题。

  土地管理制度不适应,难以支撑经济发展方式的转变。经济发展方式转变需要优质成片的土地空间,但现状土地资源难以保障,亟通过开源节流来拓展土地供应来源,保障经济发展方式转变,但面临的困境不少:一是高度城市化特征不适应国家土地用途管制要求;二是土地整备困难,整备依据不足,存在制度和政策障碍;三是土地产权制度仍需完善,原农村集体经济组织用地的产权不清;土地市场化配置制度不健全。

  土地利用方式不合理,城市空间结构亟待优化。土地利用比例失衡,我市现状建设用地比例和工业用地比例偏高,基础设施和公共配套设施比例偏低。土地利用布局不合理,原特区外各种用地散乱分布,工业用地、城中村、交通用地混杂,建筑密度高,大量绿色空间被蚕食,亟通过规划管制和二次开发来优化城市空间结构,保障城市发展转型。寻求破局面对着诸多的困境:一是建设用地清退需给予缓冲的时间和空间;二是城市更新受限,配套制度建设不健全,依然面临着土地产权不清的影响,自身体制机制建设滞后,深圳特殊的土地产权现状以及利益格局特征,迫切需要深圳在广东省三旧改造政策基础上,以城市更新单位为利用调整单位,在城市更新的时间、节奏、规模方面进行自主调控。

  土地利益分配不平衡,社会发展模式难以转型。原特区内外发展不平衡,二元结构妨碍了深圳城市功能的完善以及土地使用效率的提高,影响了区域城市化水平的整体提升。土地房产分配不均,占总人口3%的原村民占有全市44%的建设用地,人均住房建筑面积达38平方米。亟需加大政府调控,保障社会发展转型。但政府调控受制于政府职能转变不到位的困境。

  会议认为,探索土地管理制度改革,既是珠三角纲要和深圳综合配套改革方案的获批,赋予深圳先行先试的历史使命,也是深圳当前阶段社会经济发展转型的迫切需要。必须在国家的大力支持下,积极探索建设用地减量增长模式,破解空间资源制约难题,促进城市科学发展。与会者提出,在城市发展过程中面临着“巧妇难为无米之炊”的局面,土地资源紧缺严重制约了城市的进一步发展,土地问题处理好了,其它问题也将随之迎刃而解,要从自身找原因,从自身认知方式上发现问题,提升工作能力,以更高的素养为城市发展尽一份力。与会者提出,在我委工作中,规划是龙头,发挥着统筹、引领和约束城市发展的作用,土地是核心和基础,面对土地资源紧缺、高度城市化、历史遗留问题多、违法用地多、体制机制不够顺畅等问题,必须加强对城市发展的宏观把握,集中力量突破难点,切实转变服务理念,优化行政管理职能,开展公共政策产品研究,才能更好地服务深圳的发展。

  二、从制度改革、基础管理和提高行政审批效能等方面加快破解我市土地管理困境。

  (一)大力推进土地管理制度改革。

  通过深入研究,课题组提出我市土地管理制度改革的目标为:紧密围绕十七届五中全会提出的深化改革开放、加快转变经济发展方式的总体部署,以产权明晰、市场配置、节约集约、科学调控为原则,结合深圳高度城市化、土地全部国有、市场发育程度高、拥有经济特区立法权的特点,在深圳先行先试探索高度城市化地区土地管理制度改革,促进城市全面协调可持续发展。改革路径的基本要求是严格审批、局部试点、封闭运行、结果可控。改革的工作路径为:统筹规划、全面推进、分步实施、重点突破。改革的思路:一是完善国有土地产权制度,夯实土地管理制度改革基础。按照完善社会主义市场经济体制的要求,健全土地权利体系,完善土地登记制度,依法保护土地权利人合法权益。二是深化土地资源市场化配置,完善土地市场运行机制。建立主体平等、产权清晰、规则一致、竞争有序的统一土地市场,充分发挥市场在土地资源中的基础性作用,健全土地收益分配调节机制。三是创新土地资产资本运作机制,完善土地利用和管理模式。以土地资本化为重点,丰富完善土地资源、资产、资本“三位一体”的理论体系,探索土地资产资本转化途径和方式,为创新土地调控和管理模式奠定基础。四是加强土地节约集约利用,创新土地二次开发利用机制。落实节约优先的要求,推进土地二次开发利用,深入探索土地节约集约新模式,建立节约集约的长效机制。五是强化土地调控与监管,促进政府职能转变。适应政府职能转变的要求,综合运用法律、经济、行政和科技手段,完善上下联动、部门协调的工作机制,加强土地利用的调控和监管。六是推进区域合作,统筹协调区域土地利用。结合国家对深圳作为经济特区、全国经济中心城市和国际化城市的发展定位,深化区域合作,促进区域土地资源的统筹和合理利用。七是加强土地立法,完善土地管理法治环境。充分利用深圳经济特区立法权优势,完善土地法治建设,研究土地审裁制度,保障土地管理制度改革。

  (二)加强土地管理基础工作建设。

  地政地籍处根据自身管理职能提出,必须着力做好基本生态线控制、闲置土地处理、地籍管理等工作,统筹抓好地籍管理等工作。测绘处提出,必须加强基础测绘管理,建立空间资源数据平台;加强测绘队伍管理,建立测绘队伍诚信系统;切实提高测绘保障水平,建立面向公众和政府服务机制。地籍测绘大队提出,必须练好内功提高测绘产品质量,推广使用新的房产系统。土地房产交易中心提出,必须坚持土地资源配置市场化和法制化方向,完善市场协调机制,彻底抛弃惯用行政主导方式。

  (三)提高土地报批审批效能。

  监察效能处围绕“提高整体效能”作了详细阐述,并针对我委办事环节多、链条长的状况,提出必须在具体环节上提高效率,整体推进项目进展,不能光办文、不办事;要做一些制度上的设计,以提高整体效能;加强绩效管理系统建设,更好地贯彻落实委员会的决策。土地利用处提出,我们的土地管理工作要化守势为攻势,具有超前主动性,实事求是科学确定全市土地发展策略,合理划定控制的界线,切实提高政策制定的整体性、协调性;以项目为导向,建立规划的动态调整机制。

  三、以非农建设用地规划和土地管理制度改革提升城市发展质量。

  龙岗管理局在汇报中提出,宝安龙岗两区由原农村集体转制而成的社区分布广、地域范围大,由于历史原因,两区城市面貌尚未摆脱农村的基本特征,全面城市化将是一个漫长的过程,但未来提升城市发展质量的空间在社区,舞台在社区,希望在社区,困难也在社区。但目前深圳市对于加强非农建设用地管理的土地规划报建、确权流转政策尚未出台,而提升城市发展质量、发展社区经济解决民生问题的要求时不我待,由此决定了我们对政策不能等靠要,必须突破瓶颈,创新政策,探索出指导社区非农建设用地规划和土地利用管理新路子。针对非农建设管理中存在的相关问题,龙岗管理局形成了六条具体做法:一是对于错计漏计的非农指标,严格按照深府〔2004〕102号文规定补足,依法解决非农建设用地指标错误的历史遗留问题;二是区分已征地、已转地,妥善解决已划非农建设用地权属冲突问题;三是区分建成区和非建成区指标,分类安排非农指标用地的调整;四是采取等价置换原则解决非农建设用地指标落地及异地调整问题;五是充分保障城市规划实施,依规划就地报建;六是充分利用城市更新制度,在城市更新中消化非农建设用地遗留问题。此外,龙岗管理局还通过加强台账管理、推行社区规划师制度、定期请示汇报制度,以强化保障。

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