【深圳特区报】深圳:打开土地高效利用的“城市密码”

来源:深圳市规划和国土资源委员会  日期: 2018-06-23  【字号: 【内容纠错】

  面对城市转型发展的新要求和空间资源紧缺的新挑战,深圳在改革中探索、在实践中创新,以生态保护为前提、以存量土地开发为重点、以市场化为主线、以节约集约为目标,构建了一套适应存量土地再开发的新型土地管理制度,成功实现了从外延扩张型向内涵集约型、从规模速度型向质量效率型发展模式的根本转变,为新时期建立自然资源大保护下的存量土地开发提供鲜活的案例。

  深圳是如何建立起绿色生态、集约高效的超大型城市的?在生态文明建设和自然资源的严格保护上升为国家战略的大背景下,其他城市要实现内涵式发展,又能从深圳获取哪些经验?日前,本报记者采访了深圳市规划国土发展研究中心多位专家,他们分别从土地节约集约利用、存量土地二次开发的角度,详解了深圳土地节约集约利用方法和路径,分析了深圳在存量土地开发方面的经验和做法。

  通过立体化开发实现土地的“内涵式”节约集约

  从东到西,深圳土地节约集约利用的例子随处可见。从龙岗岗头片区到蔡屋围闹市的深圳第一高楼京基100,从岗厦文化创意产业园到大冲旧改项目、蛇口网谷,这些被津津乐道的地标建筑和产业转型成功案例,过去都是城村混杂、布局凌乱、环境恶劣的城中村。今天,蔡屋围“握手楼”上重新矗立的京基100,已成为深圳新的城市名片;在一片破旧厂房上“新生”的蛇口网谷,如今遍布着网络信息科技公司和文化创意高端企业,年产值数百亿元;曾经脏乱差的龙岗岗头片区,经过整体改造转型后,已形成产业集群新品牌,有力推进了当地经济发展。

  深圳是如何做到对土地资源的节约集约利用?深圳市规划国土发展研究中心总工程师孙永海认为,深圳是全国最早面临土地资源紧约束难题的城市,因此也较早地开始思考破解土地资源瓶颈的解决之道。为此,深圳通过向地上地下、功能整合要空间,向结构调整、低效挖潜要效益,提升土地节约集约利用水平。实践证明,这样的思路和尝试为深圳城市发展带来巨大变化。2017年深圳单位建设用地GDP达到22.3亿元/平方公里,位居内地城市首位。

  孙永海认为,深圳在节约集约用地方面的做法主要体现在三个方面:一是不断提高土地综合承载能力。通过不断优化城市内部空间结构,统筹整合生产生活生态空间资源,促进人口集中、产业集聚、用地集约,推动城市紧凑发展。二是加快推动土地立体开发。深圳是城市立体建设起步较早的城市,深圳十分注重地上、地面、地下三维空间的规划建设,尤其是在重点片区和重要节点的地下空间利用上,已经形成地下轨道、地下商业、地下市政等多种利用方式。三是大力实施土地混合利用。深圳坚持在城市中心区、交通枢纽、城市更新等重点区域推行土地功能混合利用,鼓励“商业+居住”、“商业+工业”、“轨道上盖商业+办公+居住”等,逐步引导土地利用从单一功能向综合功能转型。

  谈到深圳在土地节约集约利用的经验和建议,孙永海表示,深圳之所以在土地节约集约利用方面走在全国前列,主要基于两方面原因,一是深圳在建市之初的规划中,就较早确立了组团式发展模式,并且划定了基本生态控制线,而这种规划和发展模式限定了城市建设行为不会无限制的扩张,避免了“摊大饼”式开发,从而为城市的立体化发展提供了基础。二是深圳产业转型升级使得土地使用价值不断升温,从经济角度出发,市场主体立体开发的积极性会更高,而政府主导的建设行为,也更愿意通过立体化开发,实现城市功能的快速集聚。由此可见,当深圳发展到一定阶段时,无论是政府主导的公共设施,还是市场主导的建设行为,立体化开发是必然的结果。

  未来,深圳还要在土地的节约集约利用上做出哪些尝试和探索?孙永海建议,首先,在城市精细化发展方面,深圳要更加重视城市空间的内涵和品质,通过立体化开发给予市民更好的公共配套,让城市更宜居,更人性化。其次,对产业发展来说,产业用地也要慢慢向立体化方向发展,以此最大可能满足产业发展需求,为未来的产业发展留足弹性。通过这两方面的积极探索,使深圳土地利用由原来“形式上”的节约集约发展到“内涵式”的节约集约。

  存量土地开发两大“利器”威力突出

  2012年,深圳土地利用出现拐点,存量土地供应首次超过新增用地,驶入了以存量土地供应为主的发展车道。面对传统土地管理制度与存量土地开发的不适应,深圳坚持按照“产权明晰+市场配置+利益共享”的改革核心思路,率先开创了城市更新和土地整备两大存量土地开发模式,有效破解了存量土地再开发难题,为全国城镇低效用地再开发提供了重要参考。

  深圳城市更新和土地整备有哪些特点?存量土地开发的这两大“利器”是如何破解城市空间不足的难题?

  目前,城市更新已经成为保障城市可持续、有质量发展的重要手段。统计数据显示,2012年以来,城市更新累计供应土地约14平方公里,成为住房供应的最主要来源;完成投资额从2011年的142亿元,增长到2017年的1044亿元,占全市固定资产投资比例达20%,占房地产市场开发投资的49%;已批规划将落实1800多万平方米的产业用房,以及一大批保障性住房、学校、医院、公交首末站等大批公共服务设施,有力改善了城市面貌、完善了城市功能、促进了产业转型。

  在深圳市规划国土发展研究中心发展研究所所长李江看来,城市更新的“威力”源于政策的不断改革创新、先行先试,从而保障了城市更新的深入推进。从2004年的《深圳市城中村(旧村)改造暂行规定》开始,深圳的城中村改造全面启动。随后,深圳接连出台多部规章制度,目前已经形成了一套相对完善成熟的城市更新政策体系。除此之外,深圳在城市更新过程中的运作模式,也是保证城市更新有序推进的重要因素。在城市更新实施过程中,深圳一直坚持政府引导、市场运作的方式,取得了良好效果。政府引导,意在着重发挥好政府在城市更新中的引导和服务作用,简政放权,避免过多干预;市场运作,则注重发挥市场在资源配置方面的决定性作用。目前,在“强区放权”的背景,城市更新的审批权下放各区,更新的节奏得以加快。

  对于深圳存量土地开发的另一大抓手土地整备的作用,深圳市规划国土发展研究中心副总规划师施源先用一组数字加以说明:深圳自土地整备工作开展以来,已释放用地合计约177.7平方公里,其中建设用地约111平方公里。土地整备推动解决了一大批历史遗留问题,有效盘活城市化征转地后实际掌握在原村集体手上的部分土地。

  在施源看来,土地整备有两个显著的特点:一是坚持政府主导,综合运用规划、土地、资金、产权等政策组合拳,对零散、低效用地进行整合、清理和再开发,由政府与原村集体算“大账”,再由原村集体与原村民算“细账”,统筹解决整备范围内补偿安置问题,一揽子解决土地历史遗留问题,实现了土地整备工作从突击向常态、从零星向成片、从单一货币补偿向利益共享的根本性转变。二是全面建立了利益统筹土地整备模式,创新了“留用土地、收益分成、物业返还+建筑重置价补偿”的多元利益共享方式,实现了政府、原村集体及相关权益人等多方利益共赢。

  未来,城市更新和土地整备还将在深圳城市发展继续发挥重要作用。专家建议,深圳要继续创新城市更新、土地整备等存量土地盘活路径,更加注重政府主导、更加注重利益共享、更加注重公共利益、更加注重节约集约,探索实施土地整备、城市更新、违建拆除等多元手段结合的集中连片土地整理模式,优先保障重大产业项目和民生工程落地建设。


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