【深圳特区报】今天是全国土地日 “主场”来到深圳特区

来源:深圳市规划和国土资源委员会  日期: 2018-06-25  【字号: 【内容纠错】

  土地整备为深度城市化地区解决已建成区内的公共配套落地、城市功能提升问题提供了有益借鉴。通过土地整备推进了大空港等重点片区的建设。

  2005年,深圳在全国率先划定了基本生态控制线,对维护城市可持续发展发挥了重要作用。图为华侨城湿地公园。

  城市更新是存量土地开发的有效方式。在一片破旧厂房上“新生”的蛇口网谷,如今遍布着网络信息科技公司和文化创意高端企业,成为城市更新的典型代表。

  核心提示

  今天是全国第28个土地日,今年土地日的宣传主题是“珍惜土地资源 建设美丽家园”。自1991年国务院把每年的6月25日确定为全国土地日至今,我国历经27载的时间,将“保护生态环境、合理利用土地”的种子播撒到全国各地,在耕地保护、土地利用等方面取得了显著的成效。

  不过,很多地方依然存在破坏生态环境、土地低效利用的现象。

  党的十九大报告指出,必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念,坚持节约资源和保护环境的基本国策,像对待生命一样对待生态环境,统筹山水林田湖草系统治理,实行最严格的生态环境保护制度,形成绿色发展方式和生活方式。

  今年是全面贯彻党的十九大精神的开局之年,也是改革开放40周年,自然资源部和广东省人民政府把土地日活动主场放在深圳,意味深长。

  深圳是第一个经济特区,1979年蛇口工业区响起的开山炮被称为中国改革开放第一炮,成为中国改革开放的一个重要象征。

  深圳也是第一个启动土地市场化改革的城市,31年前,深圳率先敲响了新中国土地拍卖“第一槌”,成为新中国土地使用制度的“第一次革命”。

  深圳还是第一个划定基本生态控制线的城市。2005年,深圳顶住各种压力和诱惑,划定全国首个城市基本生态控制线,将全市近一半的土地划入生态控制线范围,实施最严格的保护和管理,以此来保障城市生态安全。

  全国土地日纪念活动选择在这样一个敢于尝试、勇于创新的城市举行,有怎样的意义和示范性?作为东道主,深圳会用怎样的方式来迎接第28个土地日?深圳在土地利用和土地管理制度方面的做法和经验在全国将带来怎样的启示和借鉴?

  本版专题将结合具体的案例、专家访谈等,讲述深圳节约集约利用土地、保护生态环境的故事。

  今天举行的全国土地日纪念活动将吸引来自全国各地的嘉宾来到深圳,他们在见证深圳取得辉煌成就的同时,也将揭开深圳土地资源节约集约利用、存量土地开发的“谜底”。来深参加活动的嘉宾有自然资源部、广东省人民政府的领导,国内各大中城市规划国土部门的负责人,还有中央媒体采访团。在接下来几天的时间里,他们将通过实地走访、现场观摩和研讨会方式,系统全面了解深圳土地开发利用和保护现状,以及深圳新一轮土地管理制度改革的进展和成效。

  在不到2000平方公里的土地上,深圳是如何支撑起了高速工业化和快速城市化进程?经过38年的高速发展,深圳在率先遇到土地资源紧约束的压力下,如何克服空间瓶颈难题,保持城市的可持续有质量发展?

  今天,一起走进深圳,在高楼大厦、地下铁路、田间地头、展览厅内寻访高度城市化地区土地高效利用的“秘籍”,看深圳如何在小空间里做好大文章。

  登上高楼:看城市“紧凑”发展之势

  平安金融中心大厦坐落在福田中心区,600米的高度让这栋摩天大楼直穿云霄。登上116楼观光层,360度无障碍视角,深圳城市美景尽收眼底。四周高楼林立,它们是深圳土地变迁史最有力见证者。

  20世纪80年代,设计高度160.5米的深圳国际贸易中心大厦以“三天一层楼”的建设速度闻名全国,那时的国际贸易中心大厦是深圳的地标,再到后来的赛格大厦、地王大厦、京基100,直到今天的平安金融中心大厦,深圳随着新地标的不断崛起,城市高度也不断被刷新。30多年时间,地标建筑高度从160米跃升到600米。

  持续攀升的不只是城市高度,深圳通过对土地资源的节约集约利用,单位土地面积的产值与日俱增。据统计,2017年深圳单位建设用地GDP达到22.3亿元/平方公里,位居内地城市首位。专业人士分析,正是基于深圳对土地高效集约利用,所形成产业积聚的合力,由此诞生出很多的“千亿楼”。比如,滨海大道后海湾畔的深圳湾创业广场是另一典型的例子,该楼“科技金融中心+创投总部基地”的前瞻功能定位吸引全球目光。目前这座大厦内的创投资金规模近5000亿元,为深圳创新创业者提供源源不断的资金支持,成为深圳创投行业的核心“发动机”。

  深圳市规划国土委有关负责人介绍,为破解土地资源瓶颈,深圳不断优化城市内部空间结构,统筹整合生产生活生态空间资源,促进人口集中、产业集聚、用地集约,推动城市紧凑发展,提高土地综合承载能力,效果明显。比如,在划定城市开发边界、强化人均用地指标管控的基础上,科学提高了产业、居住等用地容积率上限,优化调整了城市密度分区,提升了土地开发强度,充分发挥土地资源的经济和社会效益。

  穿入地下:解城市发展空间不足之惑

  登完深圳第一高楼,再穿入地下空间。看看深圳在地下空间的开发方面取得怎样的进展。

  走进位于福田中心区的高铁综合交通枢纽,一个庞大的地下“宫殿”呈现在眼前,综合交通枢纽地下共分三层,总建筑面积27万平方米,容纳了地铁、高铁等6条线的换乘。作为国内第一个坐落在城市中心区的全地下高速铁路车站,福田中心区高铁综合交通枢纽精彩演绎了土地的立体开发模式,充分体现了深圳注重地上、地面、地下三维空间规划建设的理念,福田中心区高铁综合交通枢纽也成为土地节约集约用地的典范。

  为探索地上、地面、地下三维空间规划建设,2015年4月,深圳挂牌出让福田区车公庙北侧地块地下空间。该用地项目使用年期40年,土地面积6941.25平方米,总建筑面积5890平方米,其中地上不大于500平方米,地下商业5390平方米。这是自2005年之后,时隔10年,深圳再度以经营性土地方式出让地下空间,土地使用权的公开出让从地面延伸到了地下。

  据市规划国土委有关负责人介绍,立体城市建设是深圳近几年努力的方向。其主要做法是:坚持以政策、模式、管理、技术创新为引领,向地上地下、功能整合要空间,向结构调整、低效挖潜要效益,持续提升土地节约集约利用水平,坚定不移走内涵发展、精明增长之路。

  行走田野:探高度城市化地区生态保护之路

  像深圳这样高度城市化的地区还会有耕地吗?很多人都会有这样的疑问。当走进光明新区微菜蓝采摘园,眼前呈现的一切给出答案:深圳不仅有基本农田,还有耕地,数量分别是3万亩和4.03万亩。

  一直以来,深圳市高度重视耕地保护与生态保护的一体化管理,积极统筹基本农田保护区与基本生态控制线的保护管控,目前已探索建立了高度城市化地区“双线合一”的管理模式。

  据市规划国土委有关负责人介绍,在探索高度城市化地区耕地保护模式方面,深圳对基本农田布局进行了优化调整,将原有的253块基本农田优化调整为集中成片的27个片区,并于2013年全面完成了改造工作,重点发展现代农业,打造以现代农业生物育种创新示范区为重点的国家农业科技园区,实现基本农田保护和城市发展的双赢;在推进基本生态控制线精细化管理方面,深圳坚定不移走可持续发展之路,努力把城市建设与生态保护有机结合。在率先划定基本生态控制线的基础上,不断提升生态空间的精细化管理水平,完善健全了相关政策,同时以社区生态用地保护改革试点为抓手,积极探索生态用地的多元保护模式,寻求以市场化方式实现生态保护与社区转型发展共赢。

  观看展览:学深圳土地管理改革之道

  在深圳市规划大厦,有一个名为"深圳市规划国土市情展"的展厅,详细展示了深圳土地管理制度改革演变的历史、城市发展与土地资源利用沿革等内容。

  参观者通过展览,可以清楚地了解深圳土地和城市发展的脉络。比如,深圳是全国最早启动土地管理制度改革的城市。1987年,为科学高效配置土地资源,在各方面巨大的压力面前,深圳再一次勇敢担当,率先进行了土地使用权公开拍卖,改变了土地资源由政府统一分配的传统模式。深圳的大胆探索和成功经验,得到了中央的肯定,直接影响和推动了1988年宪法的修订,土地有偿使用制度得以在全国全面推广。

  2001年,深圳又在全国率先建立了土地有形交易市场;2004年,为切实推动原特区内外一体化发展,深圳又开展了原特区外“城市化统转”工作,基本实现了一次性转地的目标。城市化征转地工作的完成,使得深圳成为全国首个也是唯一一个没有农村建制的城市;2005年,深圳首次以挂牌方式成功出让产业用地,实现了土地资源的全面市场化配置,比全国统一政策提前了两年。至此,深圳率先建立起了统一、规范的土地交易市场,逐步形成了公开、公平、公正的土地市场竞争机制。2012年2月,国土资源部、广东省政府联合批复了《深圳市土地管理制度改革总体方案(2012-2020)》,将深圳确定为全国土地管理制度改革综合试点,正式拉开了新一轮土地改革的大幕。

  市规划国土委有关负责人介绍,通过对这些历史事件的了解,我们可以看到,深圳的城市发展史就是一部生动的土地改革史。深圳因改革而生、因改革而兴。一代代国土人,面对城市不同发展阶段土地资源管理存在的各类问题,顶着巨大的压力和风险,以排除万难的决心和魄力,以改革创新的思维和方法,努力开辟了一条土地管理的新路,有力助推了特区的发展,为全国土地管理工作积累了经验、做出了示范。

  专家访谈

  优化城市格局 促进持续发展

  ——访深圳市规划国土发展研究中心总规划师邹兵

  谈到深圳土地管理制度改革的沿革过程,深圳市规划国土发展研究中心总规划师邹兵表示,按照时间的顺序,大致分为两个阶段,第一个阶段以1987年深圳敲响土地拍卖“第一槌”为起点,深圳率先实行了土地资源的市场化配置,在此后近30年时间里,深圳土地供应以新增土地为主。第二个阶段是从2012年开始,深圳土地步入存量开发阶段,深圳启动新一轮“土改”,在存量土地开发、高度城市化地区的土地高效利用、立体化城市建设方面做出一系列的探索。

  总体来看,每一个阶段,深圳都能够大胆创新,敢于冒险,从而造就了深圳今天的发展成就。尤其值得一提的是,深圳率先在全国划定城市基本生态控制线,形成城市土地开发利用和生态保护相互促进、相得益彰的格局,为其他城市提供了参考。

  激活土地资本属性释放经济能量

  邹兵认为,土地具有资源和资本的双重属性,在不同阶段,土地呈现出的属性侧重点不同,比如,在计划经济时代,土地更多体现出的是资源属性。31年前,深圳通过土地拍卖“第一槌”,率先实行了土地资源的市场化配置,拉开了市场化的序幕,通过挖掘土地的价值,焕发出巨大的经济能量,土地的资本属性在这一过程中得到充分体现,促进了经济的增长,使深圳由一个边陲小镇发展成国际化大都市。

  深圳经过前30年的快速发展,新增建设用地所剩无几,直到2012年开始,深圳土地利用出现拐点,进入存量土地开发阶段。由此,深圳开启新一轮土地管理制度改革,主要解决的就是存量土地盘活的问题。在这种情况下,需要通过存量土地二次开发,继续挖掘土地的潜能,通过提高土地的使用效率,进一步推动经济的增长。

  在邹兵看来,存量土地的开发是一个十分复杂的事情,需要解决各种各样复杂问题,深圳在此方面进行了不懈的探索,形成了城市更新、土地整备等一套较为完善的存量土地开发方式。经过六年时间的探索,深圳在存量土地再开发、土地节约集约利用、土地市场化配置等关键领域取得了重大突破,逐步建立了适应存量土地开发利用的新型土地管理制度,为全国存量土地开发探索出了系列行之有效的路径。

  守住土地资源属性防止无序蔓延

  邹兵认为,从深圳土地管理改革的实践经验看,土地作为不可再生的资源,不可以无节制使用,要做到在利用中保护、在保护中利用,才能更好地释放土地的价值,也才能保障城市的可持续发展,为城市居民提供宜居的环境。

  2005年,当深圳仍处在快速城市化过程中,深圳前瞻科学思考了保护和发展的问题,率先划定城市基本生态控制线,将全市近一半土地划为生态保护用地,作为城市开发建设的高压线予以严格保护。这一决策对维护城市可持续发展的自然基底、控制城市无序蔓延、提升城市生态质量发挥了重要作用。而后来的事实证明,这一决策为深圳带来的不仅是绿水青山,也是金山银山。正是因为有了这样的坚守,城市的品质、质量得以不断提升。

  深圳在生态保护方面有哪些可借鉴的经验?邹兵认为,划定基本生态控制线对保障城市基本生态安全,防止城市建设无序蔓延具有十分重要的意义。但同时,一定要注意管好控制线,要用完善规章制度、严格规范的基本生态控制线管理措施来加以保证落实。

  深圳在此方面做出了很好的示范。比如,深圳出台了一系列规章制度来严格控制线内建设活动,维护生态质量;另外,通过规范动态调整机制,遵循“生态优先、占补平衡、布局优化”的原则,不断优化生态格局;同时,通过推动线内建设用地清退,切实加强线内重要生态功能区建设用地清退和生态修复。

  相关链接

  城市更新:

  存量土地开发的一大“抓手”

  作为存量土地开发的一大“抓手”,城市更新经过多年的实践和探索,在土地增值收益分配、历史问题处置等方面进行了大胆创新,逐步形成了“政府引导、市场运作,规划统筹、计划管理,公益优先、多方共赢”的城市更新模式,深圳经验也被纳入国家综合配套改革试验区改革成果,在全国推广。

  通过已实施的项目,全市各区出现了一批新社区、新商区、新园区、新地标、新配套,城市更新对于优化城市结构、减少安全隐患、完善城市功能、改善城市面貌、提升城市发展质量的积极作用已经显现。如,罗湖区蔡屋围改造项目打造了城市地标、美化了城市门户;福田区赛格日立工业区升级改造项目和龙岗区岗头村项目调整了产业结构、提升了产业类型;福田区岗厦河园片区改造项目和南山区大冲村改造项目丰富了城市功能、带动片区发展;大鹏较场尾改造项目延续了历史文脉、挖掘了城市特质。

  土地整备:

  重大民生项目落地的有力保障

  深圳存量土地开发的另一抓手——土地整备,是深圳在全国首创的存量土地收储新模式。为重大民生设施落地保障空间,实现了传统土地保障工作从突击向常态、从零星向成片、从单一货币补偿向利益共享的根本性转变。土地整备通过政府与原农村集体的协商,改变传统征地模式和工作方式,土地开发和利益分配体现基层自治和民主协商,建立了“资金+土地+规划+产权”的土地增值收益利益共享机制,为全国土地管理制度改革提供了可复制可推广的经验成果。

  2011年至2017年,全市整备完成177.8平方公里土地,有力推动了大空港新城、国际低碳城等重点片区的建设,保障了长安标致、华星光电、南科大、香港中文大深圳学院等一批重大产业项目、城市基础设施及公共服务设施的土地供应,在促进产业结构调整、保障民生、优化城市空间、推进生态建设方面起到了重要作用。


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